II SA/Kr 951/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. W dniu [...].2004 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynął wniosek Z. S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Wniosek ten nie został podpisany. Do wniosku załączone były: akt urodzenia syna D. S., zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, zaświadczenie o posiadanym gospodarstwie rolnym oraz kserokopia umowy przekazania jej gospodarstwa rolnego przez rodziców. Decyzją z [...]2004 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. działając na podstawie upoważnienia Wójta Gminy w Z. nr [...] na podstawie art. 104, 107, 163 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1, 2, 3, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku nr [...] złożonego w dniu [...].2004 r. przez Z. S. odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka D. S. W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 zasiłek rodzinny przysługuje osobom jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. W 2002 r. miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł [...] zł, a więc przekroczył ustawowy próg o kwotę [...] zł. Zgodnie z art. 5 ust. 3 w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę 504 zł o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał także w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku Z. S. kwota przekroczenia wynosząca [...] zł jest większa od wysokości najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego 43 zł. W tych okolicznościach odmówiono wnioskodawczyni prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków z powodu niespełnienia wymaganego kryterium dochodowego. Powyższą decyzję skarżąca odebrała w dniu [...].2004 r. [...].2004 r. (data wpływu umieszczona na prezentacie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z.) do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynął kolejny wniosek Z. S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Wniosek został podpisany przez wnioskodawczynię ze wskazaniem daty [...].2004 r. Zarówno data znajdująca się na prezentacie, jak i data przy podpisie skarżącej jest poprawiana przy pomocy korektora. [...].2004 r. Z. S. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że przy obliczaniu dochodu rodziny nie uwzględniono faktu, że naliczono jej dochód z 2,6170 hektarów przeliczeniowych, podczas gdy podstawa opodatkowania wynosi 2,564 hektary przeliczeniowe, co zostało wykazane zaświadczeniem podatkowym. Ponadto część nieruchomości rolnej wydzierżawiła, co również wykazała przedstawiając umowę w formie aktu notarialnego. Podkreśliła, że do tej pory otrzymywała zasiłek rodzinny wypłacany przez ZUS w Tarnowie. Decyzją z dnia [...].2004 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. działając na podstawie upoważnienia Wójta Gminy w Z. nr [...] na podstawie art. 104, 107, 163 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1, 2, 3, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku nr [...] złożonego w dniu [...].2004 r. przez Z. S. odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 zasiłek rodzinny przysługuje osobom jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Dochód miesięczny rodziny wnioskodawczyni za rok 2002 wynosi [...] zł i przekracza określony w ustawie dochód o [...] zł. Zgodnie z art. 5 ust. 3 w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę 504 zł o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał także w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku Z. S. kwota przekroczenia wynosząca [...] zł jest większa od wysokości najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego 43 zł. W tych okolicznościach odmówiono wnioskodawczyni prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków z powodu niespełnienia wymaganego kryterium dochodowego. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia Z. S. decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...].2004 r. Postanowieniem z dnia [...].2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało odwołującą się do sprecyzowania której decyzji dotyczy jej odwołanie: czy decyzji z dnia [...].2004 r. znak: [...], czy też decyzji z dnia [...].2004 r., znak: [...]. W dniu [...].2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo strony w którym sprecyzowała ona , iż jej odwołanie dotyczy decyzji z dnia [...].2004 r. Decyzją z dnia 12 lipca 2004 r. znak [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust.1 i ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198 poz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając odwołanie za nieuzasadnione, a zaskarżoną decyzję za prawidłową. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504,00 zł. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodziny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Po myśli art. 47 ust.1 pkt 1 w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. wysokość najniższego miesięcznego zasiłku rodzinnego wynosiła 43,00 zł. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego dochód rodziny wnioskodawczyni - po uwzględnieniu faktu, iż faktycznie wykorzystuje ona część gospodarstwa rolnego pomniejszoną o 0,30 ha - wyniósł [...] zł ([...] zł x 2), podczas gdy górna granica kryterium dochodowego dla rodziny wnioskodawczyni - po uwzględnieniu treści przepisu art. 5 ust.3 ustawy - winna wynosić [...] zł ([...] zł x 2 + 43,00 zł). W konsekwencji dochód rodziny wnioskodawczyni przekroczył górną granicę kryterium dochodowego określoną w ustawie świadczeniach rodzinnych o kwotę [...] zł, co wprawdzie jest kwotą niewielką, jednakże obowiązujące w tej materii "sztywne" normy ustawowe są dla organów stosujących prawo bezwzględnie obowiązujące. Jak zatem wynika z powyższego wyliczenia odwołująca się nie mieści się w kryterium dochodowym uprawniającym ją do przyznania zasiłku i w związku z powyższym uznano, iż zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i winna zostać utrzymana w mocy. Powyższą decyzję zaskarżyła do sądu administracyjnego Z. S. podnosząc, że przy obliczaniu dochodu winno być wzięte pod uwagę powierzchnia gospodarstwa rolnego stanowiąca podstawę opodatkowania, a nie liczba hektarów przeliczeniowych przed opodatkowaniem. Wskazała, że nie należy uwzględniać terenu, na którym stoją zabudowania gospodarcze. Skarżąca zwróciła też uwagę, że nigdy do tej pory nie straciła prawa do zasiłku rodzinnego i chciałaby utrzymać go w dalszym ciągu, zwłaszcza, że jej gospodarstwo zostało trzykrotnie dotknięte przez powódź w 1997 r., 2001 r. i 2003 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe wskazane w ustawie i dlatego nie można było uwzględnić jej wniosku. Na rozprawie w dniu [...].2007 r. pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotknięte jest całym szeregiem wad, które spowodowały konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W aktach administracyjnych znajdują się dwa wnioski Z. S. o przyznanie zasiłku rodzinnego. Oba dotyczyły tego samego okresu zasiłkowego, zgodnie z art. 24 ust. 2 i art. 3 pkt 10 ustawy o zasiłkach rodzinnych poczynając od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do [...].2004 r. Pierwszy wniosek, z daty [...].2004 r., nie jest podpisany. Art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazuje w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosować kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie strony winno być podpisane przez wnoszącego. W przypadku braku podpisu należy wezwać stronę o jego uzupełnienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek niepodpisany przez stronę jest pozbawiony mocy prawnej. W istocie nie jest to w ogóle wniosek, a wydanie decyzji na jego podstawie jest w rzeczywistości orzekaniem z urzędu. Jak wynika z art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o takich świadczeniach orzeka się wyłącznie na wniosek. Wydając decyzję z dnia [...].2004 r. bez wcześniejszego wezwania o podpisanie podania organ I instancji rażąco naruszył powyższy przepis orzekając w tej sprawie z urzędu. Drugi wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego został złożony w czerwcu 2004 r., jednakże nie sposób ustalić dokładnej daty jego wpłynięcia. Prezentata Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. (k. 14) wskazuje datę wpływu [...].2004 r., natomiast przy podpisie Z. S. (k. 18) widnieje data [...].2004 r. Obie daty zostały zmienione przy pomocy korektora, prawdopodobnie wcześniej w obu miejscach widniała data [...].2004 r. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że komplet dokumentów wymaganych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych został dołączony już do pierwszego wniosku. Do drugiego wniosku skarżąca dołączyła tylko kserokopię mapy i oświadczenie swoje i ojca, że dzierżawi mu 0,3 ha - co wynikało już z aktu notarialnego przedłożonego wcześniej. W ocenie sądu organ I instancji nie mógł rozpoznać nowego wniosku i jednocześnie merytorycznie orzec o wniosku wcześniejszym. Sprawa została wszczęta z chwilą złożenia pierwszego podania (art. 61 § 3 k.p.a.), pomimo, że było ono dotknięte brakiem podpisu strony. Nowy wniosek powinien być dołączony do akt administracyjnych, jednakże w sprawie może toczyć się tylko jedno postępowanie i może zapaść tylko jedna decyzja. W pierwszej kolejności należało podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia tego braku. Jak wskazano powyżej, zasiłek rodzinny przyznaje się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, a zatem uzupełnienie podania złożonego w maju 2004 r. umożliwiłoby przyznanie skarżącej zasiłku rodzinnego za ten miesiąc. Jeśli strona nie uzupełniłaby podpisu pod wnioskiem z [...].2004 r., organ powinien pozostawić go bez rozpoznania. Wówczas wniosek z czerwca 2004 r. wywołałby skutek w postaci wszczęcia nowego postępowania, w którym organ administracji mógłby przyznać zasiłek rodzinny za okres od czerwca do sierpnia 2004 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. pierwszy wniosek (niepodpisany) rozstrzygnął decyzją z [...].2004 r., natomiast drugi wniosek - decyzją z [...].2004 r. Wydanie dwóch rozstrzygnięć w tej samej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja z [...].2004 r. została doręczona Z. S. [...].2004 r. Od tego dnia Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. był nią związany i nie mógł rozstrzygać ponownie tej samej sprawy. Decyzja z [...].2004 r. zapadła więc z naruszeniem powołanego przepisu. Kolejne uchybienie dotyczy decyzji organu I instancji z [...].2004 r. Art. 109 § 1 k.p.a. nakazuje doręczyć stronom decyzję na piśmie. Jest to jedna z podstawowych gwarancji procesowych dla strony w postępowaniu administracyjnym. Doręczenie decyzji za pisemnym pokwitowaniem osoby odbierającej przesyłkę ma istotne znaczenie dla dalszego postępowania, bowiem od dnia doręczenia stronie decyzji rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania przez tę stronę (art. 129 § 2 k.p.a.). W aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia stronie decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z [...].2004 r. Z pism strony wynika, że treść tej decyzji jest jej znana, nie jest to jednak wystarczające dla prawidłowości postępowania administracyjnego. W praktyce niedoręczenie w sposób prawidłowy decyzji I instancji uniemożliwia stronie zaskarżenie tej decyzji do wyższej instancji. Ustalenie daty doręczenia decyzji stronie jest istotne dla stwierdzenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, a ponadto ze względu na brzmienie art. 110 k.p.a., który stanowi, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że nie podpisanie decyzji, lecz doręczenie jej stronie stanowi moment, w którym decyzja uzyskuje znaczenie prawne. W dniu [...].2004 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynęło odwołanie Z. S., z którego wynika, że nie zgadza się ona z decyzją tego organu. Z oczywistych względów odwołanie to nie mogło odnosić się do decyzji, która zapadła 6 dni po jego wniesieniu. Nie ma więc wątpliwości, że odwołanie to dotyczyło decyzji z [...].2004 r. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].2003 r. o wezwaniu skarżącej do sprecyzowania której z dwóch decyzji I instancji dotyczy jej środek zaskarżenia, zostało wydane bez podstawy prawnej i faktycznej oraz z naruszeniem przepisów wyznaczających terminy do wniesienia odwołań od decyzji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z [...].2004 r. Z. S. wskazała, że jej środek zaskarżenia dotyczy decyzji z [...].2004 r. Wyjaśnienie takie nie może w sposób oczywisty odnieść skutku. Odwołanie zawsze dotyczy konkretnej decyzji i musi zostać wniesione po jej wydaniu. Nie można późniejszymi oświadczeniami nadać charakteru odwołania pismu, które wpłynęło przed wydaniem decyzji. Niemniej z treści pisma Z. S. z dnia [...].2004 r. wynika, że jest ona niezadowolona z decyzji datowanej na dzień [...].2004 r. Na podstawie art. 128 k.p.a. można by pismo to uznać za odwołanie od tej decyzji, jednakże, jak wskazano wyżej, wobec niedoręczenia stronie w sposób prawidłowy decyzji I instancji termin do wniesienia takiego odwołania nigdy nie rozpoczął biegu. Rozpoznanie takiego "odwołania" stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje nieważnością decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy również podkreślić, że złożone przez stronę odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...]2004 r. do dnia dzisiejszego nie zostało rozpoznane, a decyzja ta nie stała się ostateczna. Wobec powyższego należało orzec jak sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.