II SA/Kr 951/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. oraz M. P. na postanowienie nr 422/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, znak WOB.7722.66.2023.AJAN w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu skargi oddala. II SA/Kr 951/23 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") postanowieniem nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-I-5160.202.22.42, wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "u.p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") wstrzymał inwestorowi D. sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na dz. nr [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonym na załączniku graficznym nr 3 - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że podczas oględzin w dniu 9 grudnia 2022 r. ustalono, że służący jako magazyn, spełniający definicję budowli i wykonany przy użyciu materiałów budowlanych obiekt o wymiarach ok. 30,05 m x 12 m i wysokości 7,5 m zrealizowano jako konstrukcję stalową i przegrody z blachy oraz powłoki namiotowej, a posadzkę stanowi płyta żelbetowa będąca kontynuacją utwardzenia terenu. Obiekt zlokalizowany jest w odległości ok. 2,24 m od obiektu nr [...], ok. 2,3 m od obiektu nr [...] i ok. 4,27 m od hali magazynowo-produkcyjnej. Oświadczenie przedstawiciela spółki o nieuzyskaniu pozwolenia na budowę obiektu potwierdzono w systemie RWDZ. Na podstawie danych portalu miip.geomalopolska.pl i zebranej dokumentacji ustalono, że obiekt powstał w latach 2009-2018. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 422/2023 z dnia 12 czerwca 2023 r., znak: WOB.7722.67.2023.AJAN, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., stwierdził, że zażalenie wniesione przez D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na ww. postanowienie PINB, zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia MWINB wskazał, że postanowienie PINB zostało skutecznie doręczone D. sp. z o.o. w M. w dniu 26 stycznia 2023 r., termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu 2 lutego 2023 r., zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia D. sp. z o.o. złożyła w dniu 23 lutego 2023 r., a wniosek ten załatwiono odmownie z uwagi na brak uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, albowiem względy organizacyjne przedsiębiorstwa strony, jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nie stanowiły przeszkody, której strona nie mogła przezwyciężyć (postanowienie MWINB nr 421/2023 z dnia 12 czerwca 2023 r.). W związku z odmownym załatwieniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia należało wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia – nie ma przy tym wymogu, aby z takim rozstrzygnięciem czekać do wydania przez sąd administracyjny orzeczenia w sprawie ze skargi na postanowienie o odmowie przywrócenie terminu. Opisane wyżej postanowienie MWINB zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania postanowienia nr 421/2023 o odmowie przywrócenia terminu; 2) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, mimo że skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, podczas gdy skarżący wykazał, że z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą, bez swojej winy nie dochował terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożył on zażalenie, czym spełnił przesłanki do przywrócenia terminu; 3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione; 4) art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie. W zakresie wniosku o odrzucenie skargi podniesiono, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, albowiem interes prawny w zaskarżeniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia ma tylko ten podmiot, któremu odmówiono przywrócenia terminu. Opisane wyżej postanowienie MWINB zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie także D. sp. z o.o. w M. ( sygn. II SA/Kr 955/23), wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 5) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania postanowienia nr 421/2023 o odmowie przywrócenia terminu; 6) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia, mimo iż skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jej winy, podczas gdy skarżąca wykazała, że z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą, skarżąca bez swojej winy nie dochowała terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożyła ona zażalenie, czym spełniła przesłanki do przywrócenia terminu; 7) art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały uprawdopodobnione; 8) art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku wadliwego wydania postanowienia nr 421/2023. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa skarżącej, jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, skarżąca nie wniosła zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Mając na względzie nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, dopiero w dniu 20 lutego 2023 roku, tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika skarżącej, powzięła ona informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, składając go w terminie 7 dni od dnia dokonania wglądu w akta sprawy, a także wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła ona przedmiotowe zażalenie. Skarżąca nie została zawiadomiona o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania wbrew art. 10 § 1 k.p.a., a zatem organ pierwszej instancji zachował się nielojalnie względem strony. Pierwszą czynnością w sprawie, o której skarżąca została poinformowana, było doręczenie postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia prac budowlanych przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że D. sp. z o.o. została poinformowana w treści postanowienia PINB o terminie, w jakim przysługuje prawo złożenia zażalenia. Przesyłkę doręczono skutecznie w dniu 26 stycznia 2023 r. na adres siedziby spółki wskazany w KRS, a zatem termin pozostawał otwarty do dnia 2 lutego 2023 r., który to dzień nie był ani sobotą, ani dniem wolnym od pracy, natomiast zażalenie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia zostało wniesione osobiście przez pełnomocnika w dniu 23 lutego 2023 r. Postanowieniem nr 421/2023 odmówiono D. sp. z o.o. przywrócenia terminu. Wbrew twierdzeniom skargi obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów spoczywa na organach administracji publicznej przed wydaniem decyzji a nie postanowienia, co wynika z brzmienia art. 10 § 1 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy na każdym etapie postępowania. Skarżącej doręczono zawiadomienie z dnia 14 listopada 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie, a w dniu 23 grudnia 2022 r. osoba działająca z upoważnienia skarżącej zapoznała się w siedzibie organu pierwszej instancji z aktami sprawy i wykonała zdjęcia dokumentacji. W pozostałym zakresie zarzuty skargi dotyczą postanowienia MWINB nr 421/2023 o odmowie przywrócenia terminu, a zatem nie dotyczą postanowienia zaskarżonego. Postanowieniem z dnia 26 października 2023 r. Sąd połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia do niniejszej sygnatury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej, jako "p.p.s.a.". Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a obie skargi musiały podlegać oddaleniu, jakkolwiek z innych powodów. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych skierowane do inwestora tych robót - D. sp. z o.o. Postanowienie to zostało doręczone także M. P., jako stronie postępowania, współwłaścicielowi jednej z działek na których posadowiony jest samowolnie wybudowany obiekt objęty postępowaniem tj. działki nr [...]. Spóźnione zażalenie na postanowienie PINB wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła zarówno spółka z o.o. D. jak i M. P.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał w dniu 12 czerwca 2023 r. dwa postanowienia o stwierdzeniu, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia - osobno dla każdej ze stron postępowania: M. P. (postanowienie nr 424/2023) i spółki D. -(postanowienie nr 422/2023 - będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie) Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia stwierdzenia, że spółka D. wniosła zażalenie z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Kwestia ta nie dotyczy interesu prawnego skarżącego M. P., który z kolei może kwestionować postanowienie nr 424/2023 wydane w odniesieniu do złożonego przez niego zażalenia, nie ma jednak interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie stwierdzenia, że inna strona postępowania uchybiła terminowi do złożenia środka zaskarżenia. W konsekwencji nie ma też legitymacji do złożenia niniejszej skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie dotyczy interesu prawnego skarżącego M. P., dlatego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Z kolei badając zasadność skargi spółki D. , wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 2 Kpa, zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, zgodnie natomiast z art. 144 Kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Na podstawie art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Treść art. 134 k.p.a. wskazuje wyraźnie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. A zatem każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Spółce D. doręczono postanowienie organu I Instancji w dniu 26 stycznia 2023 r., w postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zawiera również pełne brzmienie art. 48 oraz 48a ustawy prawo budowlane oraz pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. Termin do wniesienia zażalenia upływał zatem w dniu 2 lutego 2023 r. Zażalenie wniesione zostało natomiast w dniu 23 lutego 2023 r., a zatem trzy tygodnie po upływie terminu do jego wniesienia. Wraz z zażaleniem, skarżąca złożyła także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, jednak nie został on przez organ uwzględniony. W tej sytuacji w zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził jedynie obiektywną i niesporną okoliczność – zażalenie zostało złożone przez skarżącą spółkę po terminie, który nie został przywrócony. Zarzuty skargi dotyczące tego, czy prawidłowe jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, albowiem na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu przysługuje - odrębna od niniejszej - skarga do sądu administracyjnego. W świetle powyższego – wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, skargi spółki D. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.