II SA/Kr 952/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego – R.F. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24 lutego 2014 r. Wójt Gminy Z. , na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku art. 29 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. w Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nakazał K.B. i R.F. wykonanie projektu budowlanego robót zabezpieczających skarpę (jeżeli zakres prac tego wymaga) i zgłoszenie w Wydziale Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w K. w celu otrzymania stosownego pozwolenia na budowę (jeżeli wymaga) oraz wykonanie niezwłocznie niezbędnych prac zabezpieczających skarpę i odwodnieniowych od strony działki nr [...] w B. powstałych w wyniku robót ziemnych związanych z niwelacją terenu i budową budynków mieszkalnych w celu ochrony przed jej oberwaniem lub obsunięciem. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 11 września 2012 r. na wniosek J.O. , zostało wszczęte przez Wójta Gminy Z. postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruntach do stanu pierwotnego w związku z prowadzeniem prac ziemnych na działkach nr [...] i [...] w B . Gmina Z. zleciła Przedsiębiorstwu [...] S.A. w K. wykonanie ekspertyzy geologicznej dotyczącej warunków gruntowo-wodnych na działkach nr [...] i [...] w B. wraz z wnioskami dotyczącymi zabezpieczenia skarpy przed osunięciem. W trakcie prac geologicznych firma napotkała na trudności w dostępie do terenu badań na działce nr [...] (brak zgody właściciela na wejście w teren), w związku z tym nie wykonano otworów geotechnicznych w tym rejonie. W grudniu 2013 r. Gmina Z. otrzymała w/w ekspertyzę, z której - między innymi - wynika, że zwiększenie wysokości skarp wpływa negatywnie na jej stateczność, a w okresach intensywnych i długotrwałych opadów lub wiosennych roztopów może dojść do oberwania skarpy i jej osunięcia. Celem wyeliminowania osunięć gruntu na skarpie zalecono wykonanie muru oporowego, który podtrzymywałby znajdujące się w jej obrębie grunty lub opcjonalnie rozważenie możliwości zabezpieczenia jej przy pomocy geosyntetyków. Bezwzględnie konieczne jest wykonanie drenażu, który będzie odprowadzał wody z terenu skarpy oraz obszaru powyżej. Prace ziemne i budowlane na działkach nr [...] i [...] związane z budową budynków mieszkalnych prowadzone są na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, a ich nadzorowanie jest w gestii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.F. , wskazując na naruszenie norm prawa materialnego (art. 29 Prawa wodnego) oraz przepisów proceduralnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 lipca 2014 r., znak [...] , uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.O. , wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 1432/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2014 r. Sąd stwierdził, że nie zastały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa uzasadniające uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem "postępowaniu przeprowadzonemu przez organ I instancji nie można przypisać naruszenia przepisów postępowania, a wynik postępowania wyjaśniającego w dostateczny sposób uzasadniał rozstrzygnięcie podjęte przez Wójta". Zdaniem sądu, ze zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego, zwłaszcza ekspertyzy geologicznej jednoznacznie wynika, że wskutek działań polegających m.in. na niwelacji skarpy nastąpiła zmiana w stosunkach wodnych w obrębie działek. To, że potencjalnie zmiana ta może powodować następstwa w zakresie regulowanym przepisami budowlanymi, jest rzeczą odrębną i pozostaje poza polem oceny w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że działania właścicieli działek sąsiednich nr [...] i [...] polegającej na zniwelowaniu skarpy spowodowały zmianę stanu wody, przy czym zmiana ta istotnie wpływa na grunt sąsiedni, tj. działkę nr [...] w sposób szkodliwy. Opisane działania mają ten skutek, że ww. działki nie mają obecnie odwodnienia i woda spływa bezpośrednio po ich powierzchni w dół stoku, powodując naruszenie stateczności gruntu, również z racji cech budujących go utworów spoistych, wyjątkowo podatnych na działanie wody. To zaś w konsekwencji prowadzić może do powstania koryta wzdłuż podnóża skarpy, w którym w okresach występowania niekorzystnych zjawisk hydrometeorologicznych, gromadzić się będzie woda. Uzasadniony jest, zdaniem sądu, wniosek, że wskutek działań właścicieli gruntu doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Po drugie, opisana wyżej zmiana szkodliwie wpływa na działkę nr [...] położoną powyżej, stanowiącą własność skarżącego J.O. . Wpływ ten polega na potencjalnym zagrożeniu stabilności gruntu na tej działce i groźbie jego osunięcia z powodu ciągłego nawodnienia podnóża skarpy wodą stojącą, której swobodny odpływ jest uniemożliwiony. Szkoda w rozumieniu przepisu art. 29 p.w. może być również hipotetyczna tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego oddziaływania spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu. Zdaniem sądu organ I instancji w dostateczny sposób wykazał zaistnienie przesłanek zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a ewentualne wątpliwości SKO w K. może usunąć za pośrednictwem art. 136 k.p.a. przez uzupełnienie w/w ekspertyzy. Stąd nie zachodzi konieczność uzupełniania postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie mającym znaczenie dla sprawy przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r., znak: [...] , na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez sąd w opisanym wyżej wyroku. Sąd wyraził pogląd, że działania właścicieli działek sąsiednich nr [...] i [...] polegające na zniwelowaniu skarpy spowodowały zmianę stanu wody, przy czym zmiana ta istotnie wpływa na grunt sąsiedni, tj. działkę nr [...] w sposób szkodliwy. Opisane działania mają ten skutek, że ww. działki nie mają obecnie odwodnienia i woda spływa bezpośrednio po ich powierzchni w dół stoku, powodując naruszenie stateczności gruntu, również z racji cech budujących go utworów spoistych, wyjątkowo podatnych na działanie wody. To zaś w konsekwencji prowadzić może do powstania koryta wzdłuż podnóża skarpy, w którym w okresach występowania niekorzystnych zjawisk hydrometeorologicznych, gromadzić się będzie woda. Po drugie, opisana wyżej zmiana szkodliwie wpływa na działkę nr [...] położoną powyżej, stanowiącą własność skarżącego J.O. . Wpływ ten polega na potencjalnym zagrożeniu stabilności gruntu na tej działce i groźbie jego osunięcia z powodu ciągłego nawodnienia podnóża skarpy wodą stojącą, której swobodny odpływ jest uniemożliwiony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł R.F. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że zmiany wykonane przez właścicieli nieruchomości oznaczonych jako dz. nr [...] oraz [...] wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, a mianowicie na dz. nr [...] , podczas gdy wniosku takiego nie sposób wyprowadzić z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji; - art. 75 kpa w zw. z art. 84 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, z której jasno wynikałoby, że właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i że zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów, podczas gdy organ poprzestał na wydaniu ekspertyzy jedynie z zakresu geologii, która to opinia - w świetle bogatego orzecznictwa - nie jest opinią wystarczającą do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie wydania decyzji opartej na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego; - art. 7 i 77 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia, poprzez niewydanie opinii w zakresie prac podjętych przez J.O. na jego nieruchomości i ewentualnego wpływu takich prac na stosunku wodne na jego nieruchomości, wbrew podniesionym przez skarżącego zarzutom, wskazującym, że problem z ewentualnym osuwaniem się skarpy wskutek opadów wynika z niewłaściwego drenażu nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz gromadzącej się tam wody, która nie mając innego ujścia spływa po skarpie na nieruchomość odwołującego się czyniąc na nim ewentualne szkody, a nie działaniom podjętym przez skarżącego; - art. 12 kpa poprzez szybkie - ale niewnikliwe, bo z pominięciem wyrażonej w art. 7 zasady - zebranie niepełnego materiału dowodowego w sprawie; - art. 80 kpa poprzez uznanie - na podstawie wyłącznie "ekspertyzy geologicznej" a nie opinii z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych - za udowodnione okoliczności wskazujących na zmianę stosunków wodnych na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, która to zmiana mogłaby wpływać szkodliwie na nieruchomości sąsiednie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Negatywna ocena zaskarżonej decyzji (jak również decyzji ją poprzedzającej) stanowi wynik sądowej kontroli przeprowadzonej z urzędu, a nie wynik uznania za uzasadnione zarzuty skargi. Zarzuty skargi sprowadzają się do powielenia zarzutów podnoszonych jeszcze przed wyrokiem Sądu z dnia 12 grudnia 2014 r. Skarżący zdaje się nie dostrzegać faktu i znaczenia tego wyroku dla dalszego postępowania i jego wyniku. Tymczasem, tak jak stwierdziło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyroku tym przesądzono kwestie w sprawie zasadnicze. Sąd kategorycznie stwierdził, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, że sprawcami tej zmiany są R.F. i K.B. oraz że zmiany te wpływają szkodliwie na grunt sąsiedni. Innymi słowy Sąd stwierdził, że ponad wszelką wątpliwość spełnione zostały przesłanki do zastosowania sankcji przewidzianej przepisem art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 153 ustawy ppsa tak wyrażone poglądy wiążą nie tylko organ administracji, ale i Sąd. Sąd rozpoznający zatem sprawę niniejszą nie jest uprawniony do formułowania tez odmiennych. Skarżący w istocie zaś domaga się dokonania ponownej oceny prawnej właśnie w takim zakresie, w jakim oceny tej Sąd już dokonał. Wytykane w skardze naruszenia art. art. 7, 77, 80, 12 kpa mają na celu wykazanie, że w sprawie nie zebrano materiału pozwalającego na stwierdzenie, że do zmian stanu wody na gruncie w ogóle doszło, czyim działaniem obecny stan jest spowodowany oraz czy działania te doprowadziły do szkody. Skarga w istocie stanowi niedopuszczalną polemikę z wyrażonym już przez Sąd stanowiskiem. Podkreślić przy tym należy, ze decyzję obecnie zaskarżoną wydano na podstawie tego samego materiału i stanu faktycznego, które podlegały ocenie Sądu w sprawie II SA/Kr 1432/14 i przy niezmienionym stanie prawnym. Kwestionowanie zatem wyraźnie sformułowanych przez Sąd poglądów nie może przynieść oczekiwanych skutków. Wyrażona w sprawie II SA/Kr 1432/14 ocena prawna dotyczyła, jak wyżej wskazano, przesłanek z przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne. Akceptując co do zasady konieczność wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji, Sąd nie wyraził poglądu w kwestii prawidłowości stosowania w sprawie przez organ I instancji art. 107 § 1 kpa. Sankcją przewidzianą art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Treść rozstrzygnięcia tej regulacji musi więc odpowiadać, a samo rozstrzygnięcie musi nadawać się do wykonania. Tymczasem zaskarżoną decyzją w punkcie a) nakazano "wykonanie projektu budowlanego robót zabezpieczających skarpę (jeśli zakres prac tego wymaga) i zgłoszenie w Wydziale Budownictwa i Architektury w celu otrzymania stosownego pozwolenia na budowę (jeżeli wymaga)". Ani "wykonanie projektu", ani jego "zgłoszenie" nie mieszczą się w pojęciach "przywrócenia stanu poprzedniego" lub "wykonaniu urządzeń zapobiegającym szkodom". W rzeczywistości tak sformułowany obowiązek sprowadza się wykonania projektu wedle uznania osób zobowiązanych i do jego złożenia organowi architektoniczno – budowlanemu. Taka treść nakazu nie tylko zupełnie abstrahuje od treści przepisu prawa materialnego, ale też samą decyzję czyni bezprzedmiotową i niewykonalną. Wszak zgoda właściwego organu na wykonanie zaprojektowanych robót rodzi dla inwestora tylko uprawnienie a nie obowiązek . W zaskarżonej decyzji nie tylko więc nie określono urządzeń mających zapobiegać szkodom, ale też w ogóle nie sformułowano nakazu ich wykonania. Także w punkcie b) decyzji zakres koniecznych prac nie został określony. Nie wiadomo też w jakiej relacji do nakazu opisanego w punkcie a) pozostaje nakaz niezwłocznego wykonania "prac zabezpieczających skarpę i odwodnieniowych" i przede wszystkim na czym te prace maja polegać. Takie określenie obowiązków nie poddaje się weryfikacji pod względem ich zgodności z przewidzianymi w stosowanym przepisie prawa materialnego sankcjami, narusza też w sposób istotny przepis art. 107 § 1 kpa. W decyzji nakazującej stronie wykonanie obowiązku rozstrzygnięcie musi być na tyle precyzyjne, aby możliwe było kontrolowane i egzekwowane jego wykonania. Wymogu tego nie spełnia zaskarżoną decyzja utrzymująca w całości decyzję organu I instancji w mocy. W ponownym postępowaniu, przy uwzględnieniu opisanego zakresu związania oraz uwag odnoszących się do treści rozstrzygnięcia, winna zapaść decyzja precyzująca należycie zakres nakładanych obowiązków. Z tego też powodu decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 135 ppsa należało uchylić. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.