II SA/Kr 954/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. W. i M. T.- W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. W. i M. T.- W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 marca 2015 r. ([...]) na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu na działce nr [...] (dawniej [...]) w Z. M.T.-W. oraz J.W. obowiązek dostarczenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót: - projekt zagospodarowania działki z częścią opisową oraz częścią rysunkową, sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego z uwzględnieniem urządzeń budowlanych związanych z budynkiem, układ komunikacyjny, sieć uzbrojenia terenu itd.; - projekt architektoniczno-budowlany z częścią opisową oraz częścią rysunkową; - projekt konstrukcyjno-budowlany z częścią opisową oraz częścią rysunkową; - projekt instalacji wewnętrznych z częścią opisową oraz częścią rysunkową; - oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia do obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych; - oświadczenie właściwego zarządy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Termin realizacji obowiązku określono "do dnia 30 czerwca 2015 r.". W odwołaniu od tej decyzji J.W. podał, że zawierając umowę sprzedaży działki, jako kupujący uzyskał zgodę dotychczasowych właścicieli w osobach A. C. i J. C. na budowę budynku na działce nr [...] w odległości 2 m od granicy z działką nr [...]. Wskazał, że w pozwoleniu na budowę wydanym przez Urząd Gminy w dniu 27 października 1995 r. został zawarty zapis: "usytuowanie budynku zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym integralna część projektu 3 m od działki Pana C. oraz 1,5 m od linii kablowej elektrycznej, garaż powiązany przewiązką z budynkiem mieszkalnym". Podniósł, że w chwili zakupu działki nr [...] i budowy budynku obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie regulujące odmiennie kwestie usytuowania budynków od granicy działki (por. § 12 pkt 6 tego rozporządzenia). Nowe rozporządzenie weszło w życie weszło w życie 16 grudnia 2002 r., dlatego nie ma podstaw by sprawę usytuowania budynku na działce [...] r. rozpatrywać w oparciu o przepisy, które weszły w życie po zakończeniu procesu budowlanego. Nadto aktualna właścicielka działki nr [...] weszła w jej posiadanie dopiero w 2009 r., dlatego nie ma podstaw prawnych do kwestionowania wcześniej zawartych porozumień granicznych z właścicielami działki [...] – obecnie [...]. Natomiast w związku z trwającym sporem o ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi [...] i [...] nie jest możliwe sporządzenie aktualnej mapy działki [...] i przyjęcia jej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, do czasu zapadnięcia prawomocnego wyroku sądu w tej sprawie. Decyzją z dnia 9 czerwca 2016 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na inwestorów M. T.–W. i J. W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2016 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu na działce nr [...] (dawniej [...]) w Z., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz rozwiązania projektowe zastosowane w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazał organ, że projekt budowlany zamienny winien zawierać: - projekt zagospodarowania działki z częścią opisową oraz częścią rysunkową, sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego z uwzględnieniem urządzeń budowlanych związanych z budynkiem, układ komunikacyjny, sieć uzbrojenia terenu itd.; - projekt architektoniczno-budowlany z częścią opisową oraz częścią rysunkową, projekt konstrukcyjno-budowlany z częścią opisową oraz częścią rysunkową projekt instalacji wewnętrznych z częścią opisową oraz częścią rysunkową, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia do obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych oświadczenie właściwego zarządy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Organ odwoławczy opisał w kolejności chronologicznej kolejno podejmowane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym czynności i podał, co następuje: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z wniesieniem przez J.C. w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r. skargi z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli usytuowania nieruchomości budynkowej Z. ul. [...], na działce nr [...] (poprzedni numer przed podziałem [...]) należącej do J. i M. W. i nakazanie właścicielom zamurowanie otworów okiennych wychodzących na działkę [...] oraz nałożenie kary finansowej w zw. z nieprawidłowym wybudowaniem budynku. Przedmiotowa inwestycja jest realizowana w oparciu o decyzję Wójta Gminy z dnia 27 października 1995 r. nr: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na realizację inwestycji obejmującej budowę: "budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu". Załącznik do w/w decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi dokumentacja projektowa. W trakcie postępowania ustalono rozbieżności między ustaleniami zatwierdzonego projektu budowlanego, a faktycznie zrealizowanym obiektem. Zmianie uległo usytuowanie obiektu na działce oraz jego odległość od działek sąsiednich. Zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt powinien być usytuowany "3 metry od działki Pana C. oraz 1,5 m od linii kablowej elektrycznej". Z mapy sytuacyjnej stanowiącej część dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowe wskazania dotyczą odległości 3 m od działki ewid. nr [...] oraz odległości 1,5 m od linii elektrycznej od strony działki ewid. [...] w Z. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, rzeczywista odległość wybudowanego budynku od działki nr ewid. [...] wynosi 2 metry. W dacie wyżej opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę A.C.był współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...]. W postępowaniu naprawczym z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. nie ma znaczenia istnienie zgody na lokalizację obiektu w danej odległości od działki sąsiedniej, wyrażonej przez właściciela tej działki w sytuacji naruszenia przepisów wykonawczych do u.p.b. Do uznania, że inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonej nią dokumentacji ze stanem faktycznym, będącym rezultatem realizacji zamierzenia budowlanego (por. II OSK 1197/13). Granica między działkami nr ewid. [...] ([...]) a działką nr ewid. [...] została ustalona w oparciu o zalegające w aktach sprawy mapy ewidencji gruntów oraz mapę zasadniczą jednostki ewidencyjnej: Z. [...], obręb [...] Z. Przedmiotowe mapy zostały pozyskane przez PINB z Wydziału Geodezji Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie o sygn. [...]. Przepis art. 36 a ust. 5 pkt 1-7 Prawa budowlanego wskazuje na odstąpienia, które nie mogą zostać uznane przez organ jako nieistotne. Jednak to, czy w danym wypadku odstąpienie, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ww. przepisie ma charakter istotny, zależy od całokształtu okoliczności danej sprawy. Prawidłowe jest stanowisko organu I instancji w zakresie kwalifikacji dokonanych przez inwestorów odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego jako odstąpień istotnych. Budynek został usytuowany bliżej działki ewid nr [...] niż wynika to z warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana taka niewątpliwie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Zmiana usytuowania obiektu w stosunku ustaleń zawartych w planie zagospodarowania działki nr [...] wiąże się oddziaływaniem na interes prawny właściciela działki [...], co uniemożliwia uznanie wskazanego odstąpienia za nieistotne. Stwierdzenie zaś wystąpienia istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który uwzględni wszystkie istotne i nieistotne zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Projekt budowlany zamienny musi uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 u.p.b. W przypadku zrealizowania obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, ale z istotnymi odstąpieniami od niego, projekt zamienny winien zawierać odpowiednie rozwiązania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, przez który należy rozumieć stan zgodny z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami prawa materialnego i wydanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi (por. II SA/Po 324/11). Na powyższe rozstrzygnięcie J. W. i M. T.–W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik tak przeprowadzonej kontroli sądowej jest negatywny. Sąd po części podziela zarzuty skargi odnoszące się do ustaleń i ocen organów. Rzeczywiście bowiem organy po pierwsze nie dość dokładnie ustaliły stan faktyczny, po wtóre, kwalifikując dokonane odstępstwa jako istotne, nie uwzględniły wszystkich okoliczności w sprawie. W uzasadnieniu decyzji II instancji, obok usytuowania ściany budynku, jako odstępstwo wymieniono też zmianę usytuowanie obiektu na działce ("zmianie uległo usytuowanie obiektu na działce oraz jego odległość od działek sąsiednich"). Nie wyjaśnił jednak organ, na czym owa zmiana usytuowano polegała. Użyte przez organ sformułowanie nie wydaje się być tylko zwykłą językową nieścisłością, zwłaszcza wobec porównania treści znajdujących się w aktach rysunków z projektu budowlanego z mapą sytuacyjną, na której zaprojektowano zagospodarowanie terenu: elewacja nazwana na rysunku "północną" w projekcie zagospodarowania umieszczona jest od strony południowo–zachodniej. Opisana kwestia wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Sporny budynek został wzniesiony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1995 roku, a zgłoszony do użytkowania został 15 kwietnia 2002 r. Zarówno budowa, jak i jej ukończenie i objęcie w użytkowanie odbyły się zatem pod rządami art. 36a Prawa budowalnego w brzmieniu sprzed zmiany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (DZ.U.2004/93/888). Przed datą wejścia w życie tej zmiany tj. przed 31 maja 2004 r. pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego nie było definiowane, a oceny charakteru odstąpienia dokonywał organ w każdej indywidualnej sprawie z uwzględnieniem jej okoliczności. Dopiero z dniem 31 maja 2004 r. wszedł w życie przepis art. 36a ust. 5 określający katalog odstępstw, których nie można kwalifikować jako nieistotnych. W tym zaś katalogu wymieniono m.in. odstępstwa z zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Niewątpliwie stwierdzone w rozpoznawanej sprawie odstępstwa należy zaliczyć do tak określonego zakresu. Nie oznacza to jednak jeszcze, że należy je a priori traktować jak odstępstwa istotne. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. zawierała w zasadzie jeden przepis intertemporalny: zgodnie z jej art. 2 ust. 1 do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Ustawa nie określała natomiast wprost, czy jej przepisy mają zastosowanie do spraw, których stan faktyczny w całości zrealizował się pod rządami ustawy w brzmieniu poprzednio obowiązującym i trwa nadal, a dopiero aktualnie poddawany jest on ocenie. Problem ten ma w sprawie doniosłe znaczenie, bowiem od przyjętych kryteriów oceny może zależeć kwalifikacja odstępstw i ostatecznie zasadność zastosowania wobec inwestora sankcji. W rozpoznawanej sprawie przepis Prawa budowlanego w nowym brzmieniu organy zastosowały do stanu zaistniałego pod rządami starego prawa. Zastosowanie to polegało na zakwalifikowaniu dokonanego odstępstwa według kryteriów określonych nową regulacją. Podkreślić przy tym należy, że owe kryteria, kategorycznie wykluczające możliwość zakwalifikowania określonych rodzajów odstępstw do grupy nieistotnych, są obiektywnie mniej korzystne dla inwestorów. Akceptacja przedstawionego stanowiska organów oznaczać może akceptację sytuacji, w której dokonane odstępstwo od projektu budowlanego aż do prawnego zakończenia budowy byłoby traktowane jako nieistotne (a więc dopuszczalne), a dopiero na skutek późniejszej zmiany przepisów ocena ta ulegałaby zmianie. W konsekwencji, skuteczne wg. dotychczasowych norm, zgłoszenie obiektu do użytkowania dokonane przed 31 maja 2004 r., stałoby się zgłoszeniem nieskutecznym. Taką sytuację określić należy jako retroaktywne działanie prawa, a to – co do zasady - w świetle wynikającej z art.2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego, nie jest niedopuszczalne. W związku z tym należy wyłożyć art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w sposób, który taką retroakcję wykluczy. Z treści art. 2 wynika (argument a contrario), że uznanie sprawy za zakończoną przed dniem 31 maja 2004 r. oznacza obowiązek stosowania do niej przepisów dotychczasowych. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę za taką, wszczętą i zakończoną przed 31 maja 2004 r. sprawę uznać należy taką, która zakończyła się skutecznie dokonanym przed tą datą zgłoszeniem wzniesionego obiektu budowalnego. Konsekwencją tak przyjętego poglądu jest konieczność dokonania oceny odstępstwa wedle kryteriów sprzed 31 maja 2004 r., a więc z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i bez apriorycznego założenie, że odstępstwo w zakresie zagospodarowania terenu zawsze jest istotne. W rozpoznawanej sprawie zatem punktem wyjścia winna być treść zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności zaś odległości ścian budynku (w tym wyposażonych w otwory okienne) od granic działki. Ustalony na tej podstawie zakres dokonanego odstępstwa należy następnie odnieść do rzeczywistego interesu właścicieli niezabudowanej nieruchomości sąsiedniej, także z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących dokonaniu odstępstwa (aprobata poprzedników prawnych obecnej właścicielki). Poczynienie stosownych ustaleń i przeprowadzenie ich analizy z uwzględnieniem powyższego poglądu będzie zadaniem organu w ponownie prowadzonym postepowaniu. Nie jest to jednak jedyny powód uchylenia decyzji przez Sąd. Treść rozstrzygnięć organów zarówno I jak i II instancji in extenso odpowiada treści stosowanego przepisu: inwestor został zobowiązany do przedłożenia projektu budowalnego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ta, blankietowa treść rozstrzygnięcia może nie doprowadzić do celu, w którym decyzja została wydana. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany) doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w wypadku, w którym zostały one wykonane niezgodnie z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Jeśli możliwe jest zaakceptowanie stanu faktycznego już istniejącego, wystarczające będzie zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu zastępczego uwzględniającego zmiany. Jeśli jednak konieczne jest wykonanie robót doprowadzających obiekt do pożądanego stanu, to obowiązkiem organu jest nałożenie na inwestora obowiązku ich wykonania. W przeciwnym razie wykonanie tych robót będzie zależne tylko od woli inwestora, który zobowiązany został jedynie do dostarczenia projektu zamiennego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane daje organowi dwa uprawnienia: pierwsze – do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie – do nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (por. wyroki NSA z 19 maja 2015 r. II OSK 2517/13; z 23 kwietnia 2013 r. II OSK 2571/11, z 12 stycznia 2016 r. II OSK 1121/14). Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego musi mieć charakter kompleksowy; jej prawidłowe wykonanie z założenia ma kończyć proces "legalizacyjny" co do stwierdzonych odstępstw. Nie jest dopuszczalne wydawanie na tej samej podstawie prawnej i w tym samym stanie faktycznym kolejnej decyzji, nakładającej na stronę obowiązek wykonania określonych robót. W rozpoznawanej sprawie obowiązek taki nie został nałożony, (bo nie jest takim nakazem blankietowe powtórzenie treści przepisu), a o potrzebie likwidacji otworów okiennych w ścianie budynku wspomniano jedynie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W ten sposób woli i ocenie inwestora pozostawiono ocenę czy w ogóle należy wykonać jakieś roboty i jaki ewentualnie ma być ich zakres. Ostatecznie stwierdzić należy, że sprawa wymaga ponownego, całościowego rozpoznania. W pierwszej kolejności organ poczyni ustalenia co do rzeczywistej treści projektu budowlanego i oceni czy i jakie poczyniono odstępstwa. Kwalifikacji stwierdzonych odstępstw dokona przy uwzględnieniu powyżej sformułowanych uwag, a w razie stwierdzenia konieczności wykonania robót określi wyraźnie ich zakresie termin wykonania w rozstrzygnięciu wydanym na podstawie art.51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1 c w związku z art. 135 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.