II SA/Kr 955/18

WYROK W IMIENSU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r, znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Decyzją z dnia 26 marca 2018 r. ([...]) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze, z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, elektr., went. mechaniczną i c.o., kanalizacji opadowej, oświetlenia terenu oraz garażami i miejscami postojowymi na dz. [...], [...] obr. [...] wraz z budową wjazdów na działkach [...], [...] obr. [...] oraz budową infrastruktury technicznej (linie kablowe nn, zbiornik retencyjny) i komunikacyjnej, likwidacją rurociągów ciepłowniczych, sieci elektroenergetycznej , uzbrojenia wod-kan. na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. . Organ wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 30 listopada 2012 r. Projekt budowalny jest zgodny z ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska, a inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 lutego 2015 r. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. znak: [...] udzielił zgody na odstępstwo umożliwiające usytuowanie: - projektowanego budynku (B1) z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na dz. nr [...] obr. [...] w odległości minimalnej 18,23 m od budynku oznaczonego nr [...] na działce budowlanej nr ew. [...] obr. [...], od strony południowej w odległości minimalnej 13,42 m od budynku oznaczonego nr [...] na działce budowlanej nr ew. [...] obr. [...] oraz od strony wschodniej w odległości minimalnej 14,64 m od budynku oznaczonego nr [...] a na działce budowlanej nr ew. [...] obr. [...]; - projektowanego budynku (B2) z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na dz. nr [...] obr. [...], od strony zachodniej w odległości minimalnej 8,23 m od budynku oznaczonego nr [...] na działce budowlanej nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], w ramach projektowanej inwestycji. Na podstawie upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2015 r. ([...] udzielił zgody na odstępstwo umożliwiające usytuowanie na dz. nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 w odległości 16,76 m od projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego B1 na działce budowlanej nr ew. [...] obr. [...] i w odległości 8 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działce budowlanej nr ew. [...] obr. [...]. Organ podał nadto, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt budowlany jest wykonany przez osoby uprawnione; projektant i sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Obszar oddziaływania projektowanych obiektów określony przez projektanta w dokumentacji projektowej obejmuje działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki inwestycyjne nr [...], [...] obr. [...]. Stronami postępowania są właściciele działek nr [...], [...], [...] obr. [...]. Projektowana budowa stanowi kontynuację funkcji: rodzaju zabudowy, parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Planowana budowa, w kształcie i formie przedstawionej w projekcie budowlanym jest zgodna z wymogami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 listopada 2012 r. Odnosząc się do udzielonej inwestorowi zgody na odstępstwo organ wyjaśnił, że sąsiednia zabudowa narzuca znaczne ograniczenia. Wymusza kształt terenu zabudowy i ogranicza go do niewielkiej powierzchni w stosunku do terenu działek inwestycyjnych. Uniemożliwia lokalizację pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi na dwóch dolnych kondygnacjach (do 6m od poziomu terenu) jednocześnie, ze względu na zacienianie ogranicza wysokość planowanej zabudowy do 4-5 kondygnacji. Kolejne ograniczenia polegają na rezygnacji z lokalizacji części balkonów w elewacjach tych obiektów i sytuowania balkonów na podstawie przebiegu zacienienia wynikającego z analizy "linii słońca" - często kosztem powierzchni mieszkań. Istniejące zagospodarowanie sąsiednich działek charakteryzuje się dużą intensywnością zabudowy. Biorąc pod uwagę szerokość dz. [...] (29,4m), wyznaczoną linię zabudowy, przebiegającą wzdłuż zachodniej granicy sieć wodno-kanalizacyjną, a także odległości sąsiednich budynków (określone we wniosku inwestorskim o udzielenie odstępstwa) teren możliwy pod zabudowę miałby szerokość około 14m i długość 48m. Zaprojektowany w tych wymiarach budynek byłby niezgodny z wydanymi warunkami zabudowy. Przy uwzględnieniu szerokości dz. [...] (23,8m), przebiegającej wzdłuż wschodniej granicy sieci wodno-kanalizacyjnej, działki drogowej [...], a także odległości sąsiednich budynków (określone we wniosku inwestorskim) nie jest możliwe jakiekolwiek zabudowanie tej działki bez uzyskania odstępstwa od § 13 ust. 1. warunków technicznych. Bez ww. odstępstw nie byłoby możliwe uzyskanie powierzchni zabudowy spełniającej wymagania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (minimum 31% pow. obu działek). Lokalizacja budynków w zbliżeniu do granic dotyczy praktycznie wszystkich działek zlokalizowanych w rejonie planowanej inwestycji. W związku z powyższym obiekty rozmieszczone są faktycznie niezgodnie z § 13 ust. 1 warunków technicznych. W konsekwencji możliwość odstępstwa od warunków technicznych jest jedyną racjonalną opcją pozwalającą uzyskać rozwiązanie zgodne z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się uwag i zastrzeżeń stron złożonych w trakcie postepowania organ wyjaśnił, że kwestia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, została szczegółowo omówiona w oświadczeniu ZIKIT z 10 września 2014 znak: [...]; wewnętrzny układ komunikacyjny obsługujący m.in. zjazdy do garaży zaprojektowano w całości na terenie inwestora; w części opisowej projektu zawarto informację zgodnie z § 18 warunków technicznych, iż planowana liczba miejsc postojowych i garażowych jest wystarczająca dla prawidłowego funkcjonowania zamierzenia budowlanego; plac zabaw został zaprojektowany zgodnie z wymogami § 40 warunków technicznych; przepisy prawa budowlanego nie nakładają na organ prowadzący postępowanie o pozwolenie na budowę konieczności przedłożenia przez inwestora ekspertyzy, badań technicznych czy też analizy ewentualnego hałasu i wibracji, jakie może generować ruch poprzez drogę dojazdów. Z dokumentacji projektowej wynika, że zaprojektowano 1248,2 m2 (31,1%) powierzchni biologicznie czynnej (gdzie minimalny współczynnik powierzchni biologicznie czynnej określony w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynosi 25%), w tym 50% z 704,6 m2 w formie dachów zielonych, co jest zgodne z ww. rozporządzeniem; zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdził rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; projekt budowlany zawiera opinię geotechniczną i dokumentację badań podłoża gruntowego oraz projektu geotechnicznego (str. 899 a); planowana inwestycja mieści się wyłącznie w granicach działki [...] i [...] obr. [...] i żaden element projektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę nie ingeruje w działki sąsiednie. Nadto do projektu budowlanego dołączono opracowanie pn. Analiza zacienienia i przesłania budynków istniejących i projektowanych dla inwestycji, z którego wynika, że inwestycja spełnia wymagania § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury ( Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kwestii minimalnego czasu nasłonecznienia tj. mieszkania w budynkach wielorodzinnych [...] na dz. [...], nr [...] na dz. [...], nr [...] na dz. [...], budynek realizowany na dz. [...], nr [...] na dz. [...] mają zapewniony czas nasłonecznienia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli strony postępowania Wspólnota Mieszkaniowa "[...] Wspólnota Mieszkaniowa przy ul [...] w K., J. P. [...]), P. P. (ul. [...]), A. P. (ul. [...]), Ł. K. (ul. [...]), J. G. (ul. [...] B. S., J. S., S. K., Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. We wszystkich odwołaniach powtarzał się zarzut dotyczący prawidłowości lokalizacji inwestycji, w kontekście wydanych zgód na odstępstwa od warunków technicznych. Zarzucano nadto naruszenie przepisów art. 8, 10 §1, 7 w zw. 77 kpa oraz naruszenie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez błędne wyznaczenie kręgu stron postępowania, tj. poprzez błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu jak i pominięcie współwłaścicieli działek nr [...] i [...] obr. [...]. Decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r. ([...]) na podstawie art. 138 §2 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została w rejonie gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem istniał obowiązek określenia warunków zabudowy w decyzji ustalającej te warunki. W decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30.11.2012 r. znak [...] określono następujące warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - 31% do 38%; udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji (dz.nr [...] i [...] obr. [...]) - nie mniej niż 25%; szerokość elewacji frontowych od drogi wewnętrznej na dz. nr [...] (elewacji północno-zachodnich) dla projektowanego budynku na dz. nr [...] - od 54 m do 61 m; dla projektowanego budynku na dz. nr [...] - na poziomie 42 m z tolerancją do 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 22 m z tolerancją do 3 m, przy czym dopuszczono zwiększenie wysokości do 32 m części każdego z budynków, nieprzekraczającej 30% powierzchni zabudowy każdego z projektowanych budynków a górne krawędzie elewacji frontowych należy kształtować uskokowo; dach płaski ze spadkiem do 15%; zachowanie i zabezpieczenie przed zniszczeniem jak największej ilości drzew; jako wymagane wskazano określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę warunków i sposobu zagospodarowania mas ziemnych lub skalnych usuwanych lub przemieszczanych w związku z inwestycją. Załącznik do ww. decyzji stanowiła kopia mapy, na której oznaczono między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji - obszar działek nr [...] i [...]. Porównując warunki i zakres, którego dotyczy decyzja WZ z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zauważono rozbieżności, które nie mogą być naprawione przez organ odwoławczy. W projekcie zagospodarowania terenu (rysunek nr [...]; karta nr [...] projektu budowlanego tom I) projektant oznaczył zieloną linią granice terenu inwestycji. Obwiedziony nią został teren obejmujący działki nr [...],[...] i fragment działki nr [...] obr [...]. Na rysunku tym znajdują się pieczęcie organu I instancji, świadczące o zatwierdzeniu tego właśnie rysunku. Nie ma więc wątpliwości, że dla fragmentu działki [...] nie określone zostały warunki zabudowy i w tym zakresie stwierdza się naruszenie prawa. Podobnie zakres inwestycji został oznaczony w projekcie branży drogowej. Błędu tego nie może naprawić treść nieopieczętowanego rysunku ze strony 9a, opisanego jako projekt zagospodarowania-plansza pomocnicza (fragment mapy zasadniczej), na której przerywaną zieloną linią oznaczono granice terenu inwestycji i linia ta przebiega tu po granicach działek nr [...],[...] obr [...]. Działka [...] nie została wskazana w treści decyzji jako teren inwestycji. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika także, aby na tej działce projektowane były roboty budowlane. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien więc ustalić faktyczny zakres inwestycji i doprowadzić do spójności wszystkie dokumenty dotyczące tego zagadnienia. W decyzji WZ określono długość elewacji frontowych od drogi wewnętrznej na dz. nr [...] (elewacji północno-zachodnich) dla projektowanego budynku na dz. nr [...] B1- od 54 m do 61 m. Elewacje frontowe tego budynku, oznaczone w projekcie znakiem "A" i "A 1" mają odpowiednio długości 42,58 m i 21,97 m. Niespełniony został wobec tego wymóg zawarty w decyzji WZ. Każda z nich odrębnie jest zbyt krótka, natomiast razem ich długość wynosi 64,55 m i przekracza dopuszczony wymiar. W toku postępowania wydane zostały dwa postanowienia o zgodzie na odstępstwo od przepisów § 13 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwane dalej WT) - z dnia 25 marca 2015 r. i z dnia 26 sierpnia 2015 r.. Pierwsze dotyczyło możliwości usytuowania projektowanych budynków [...] w stosunku do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w odległościach mniejszych niż wynikające z treści § 13 ust. 1 pkt 1. Natomiast drugie postanowienie dotyczyło możliwości usytuowania projektowanych budynków B1 i B2 bez zachowania wymaganej wzajemnej odległości oraz zlokalizowania budynku B2 w odległości 8 m od budynku wielorodzinnego przy ul. [...] znajdującego się na działce nr [...]. Wydane zgody na odstępstwa od przepisów technicznych doprowadziły do maksymalnego wykorzystania wskaźników podanych w decyzji WZ. Jednak wydaje się zasadnym, aby udzielone zgody na odstępstwa pozwalały na uzyskanie minimalnych wskaźników decyzji WZ, bowiem ich podwyższanie, możliwe dzięki posiadanym zgodom na odstępstwa, prowadzi do pogorszenia warunków naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia mieszkań budynków sąsiadujących z terenem inwestycji. Decyzja o WZ określa warunki zabudowy, nadaje inwestorowi pewne prawa, lecz nie nakłada obowiązku realizowania wszystkich obiektów, dla których określono te warunki. Nieprawidłowe jest założenie, z którego wynikałoby, że organ administracji musi udzielić zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, bo w przeciwnym wypadku inwestor nie będzie mógł skorzystać ze wszystkich praw określonych w decyzji WZ. Na etapie postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy nie mogą być brane pod uwagę przepisy techniczno-budowlane, bowiem te zagadnienia analizowane są dopiero na etapie projektowania zatwierdzania projektu budowlanego. Brak możliwości pełnego wykorzystania wszystkich dopuszczonych decyzją WZ warunków może być podstawą do ewentualnej zmiany tej decyzji, ograniczenia zakresu inwestycji lub innych działań. Nie jest to jednak uzasadnienie dla udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, której udziela się w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zaprojektowana wielkość powierzchni zabudowy spowodowała, że aby spełnić nałożony obowiązek wymaganej powierzchni biologicznie czynnej przewidziano ich lokalizację na dachach budynków i na daszku osłaniającym wjazd do garażu - wg danych projektu 543,6 m 2 powierzchni biologicznie czynnej zaprojektowano na poziomie terenu i 704,6 m 2 na projektowanych dachach. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji jeszcze raz winien przeanalizować, czy niezbędne jest, w sensie wykazania szczególnie uzasadnionych okoliczności, udzielanie zgody na odstępstwo w stosunku do wszystkich budynków, znajdujących się na sąsiednich działkach. Ponadto udzielone zgody na odstępstwo nie odnoszą się do § 39, w którym nałożono obowiązek urządzenia, na działkach przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, co najmniej 25 % powierzchni działki jako powierzchni terenu biologicznie czynnego, jeśli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mowa tu o powierzchni działki urządzonej w ten sposób, a nie o powierzchni biologicznie czynnej w ogóle. Wykonane przez organ odwoławczy obliczenia, na podstawie danych projektu, wykazują niespełnienie tego warunku. Powierzchnia działek wynosi 4006 m2, a powierzchnia biologicznie czynna na poziomie terenu wynosi 543,6 m2 - czyli ok. 14%. Powyższe wady stanowią wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzono bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego w znacznym zakresie, a wynik tego postępowania będzie miał istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji zwróci także uwagę, na prawidłowość opracowania projektu budowlanego. Znajdują się w nim bowiem nieautoryzowane korekty dokonane białym korektorem lub zaklejenia treści pierwotnej projektu np. str. 27, 48 tom 2 projektu. Z rysunku kondygnacji 6 budynku nr [...] wynika, że mieszkania mają wyjścia na tarasy urządzone nad mieszkaniami kondygnacji piątej. Brak jednak informacji na temat wielkości tych tarasów - z innych rysunków wynika, że przewidziano tam także powierzchnie biologicznie czynne (rys. nr [...] str. 32 projektu). Brak informacji na temat rozwiązań projektowych zapewniających możliwość wegetacji roślin na powierzchniach wskazanych jako biologicznie czynne. Organ winien doprowadzić do spójności poszczególnych części projektu, między innymi, wskazać lokalizację miejsc postojowych na projekcie drogowym tak jak w projekcie zagospodarowania terenu. Nadto projekt jest nieczytelny, znajduje się na nim szereg adnotacji wykonanych przez różne osoby, jedne opatrzone zostały datami ich umieszczenia, inne bez dat, trudno odczytać, które, kiedy i przez kogo zostały wykonane i w jakim celu. Część rysunkowa projektu zagospodarowania powinna być sporządzona na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta (§ 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Rysunek znajdujący się w projekcie budowlanym opatrzono notatką "usytuowanie budynków zgodne ze stanem faktycznym i mapą zakluzurowaną pod nr [...] z dn. 30.7.2015", z podpisem osoby niebędącej projektantem. Adnotacja taka nie spełnia wymagań ww. rozporządzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien sprawdzić czy wydane warunki i uzgodnienia wydane dla inwestycji nie utraciły aktualności oraz rozważyć trafność argumentów podnoszonych w odwołaniach. Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła [...] sp. z o. o., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) poprzez przyjęcie, iż wydane w sprawie odstępstwa od warunków technicznych nie dotyczą przypadków szczególnie uzasadnionych; - § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez uznanie, iż inwestycja nie spełnia wymogu urządzenia jako powierzchni terenu biologicznie czynnego co najmniej 25% powierzchni działki; - art. 7, art 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie, iż: a) oznaczenie przez projektanta zieloną linią granic terenu inwestycji w projekcie zagospodarowania terenu poprzez obwiedzenie tą linią fragmentu działki nr [...], obr. 31 Podgórze (rysunek nr 1; karta nr 9 projektu budowlanego tom I) uniemożliwia ustalenie faktycznego zakresu inwestycji; b) w przypadku projektowanego budynku na dz. nr [...] B 1 nie został spełniony wymóg określenia długości elewacji frontowych od drogi wewnętrznej na dz. nr [...] (elewacji północno-zachodnich) od 54 do 61 m; - art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 79a § 1 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie i powinny były być wyjaśnione na etapie postępowania przed organem II instancji. - art. 8 kpa przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art.11 kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji; - art. 107 §3 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że organ odwoławczy uznając, że wydane w sprawie odstępstwo od warunków technicznych nie dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego, naruszył art. 9 ust. 1 prawa budowlanego. Tymczasem organ I instancji w tej mierze dokonał prawidłowych ustaleń i ocen. W przedmiotowym stanie faktycznym inwestor nie może doprowadzić do realizacji inwestycji i przysługującego mu prawa zabudowy z zachowaniem przepisów techniczno-budowlanych, a interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich zostały stosownie wyważone. Równocześnie, według strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż inwestycja nie spełnia wymogu urządzenia, jako powierzchni terenu biologicznie czynnego co najmniej 25% powierzchni działki. Projekt budowlany przewiduje, iż powierzchnia biologicznie czynna wynosi 1248,2 m2, tj. 31,1% w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, w tym 50% powierzchni dachów zielonych (704,6 m2) i 534,6 m2 na poziomie terenu. W ocenie skarżącej "teren działki" w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych powinien obejmuje również powierzchnię płaskich dachów zielonych, a tym samym zastosowane w kwestionowanej inwestycji rozwiązania nie będą stały w sprzeczności z warunkiem co najmniej 25 % terenu biologicznie czynnego, określonego w powołanym przepisie. Naruszenie przepisów art. 7, 77 §1 i art. 80 kpa skarżąca spółka upatruje w błędnym ustaleniu, że oznaczenie przez projektanta zieloną linią granic terenu inwestycji w projekcie zagospodarowania terenu poprzez obwiedzenie tą linią fragmentu działki nr [...], obr. [...] (rysunek nr 1; karta nr [...] projektu budowlanego tom l) uniemożliwia ustalenie faktycznego zakresu inwestycji oraz że w przypadku projektowanego budynku na dz. nr [...] B1 nie został spełniony wymóg określenia długości elewacji frontowych od drogi wewnętrznej na dz. nr [...] (elewacji północno-zachodnich) od 54 do 61 m. Oznaczenie przez projektanta zieloną linią granic terenu inwestycji w projekcie zagospodarowania terenu nastąpiło przez omyłkowe niepoprowadzenie po całości, lecz jedynie po części konturów działki nr [...] linii granic terenu inwestycji (rysunek nr [...]; karta nr [...] projektu budowlanego tom I), co w oparciu o warstwę tekstową samego projektu budowlanego, pozostałe rysunki techniczne, jak i treść decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwala bez żadnych wątpliwości stwierdzić, że fragment działki nr [...] nie jest objęty kwestionowanym zamierzeniem inwestycyjnym. W przepisach prawa nie zdefiniowano w jaki sposób ma być mierzona i czym jest szerokość elewacji frontowej budynku, lecz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawię sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono jedynie definicję frontu działki, tj. że należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Tym samym rozumienie pojęcia długości/szerokości elewacji frontowej winno być oparte na rozumieniu występującym w języku potocznym. To jest szerokość/długość mierzoną od dwóch końców budynku widocznych z perspektywy frontu działki, a sposób jej mierzenia - w realiach przedmiotowej sprawy – winien być oparty o powszechnie stosowaną w praktyce zasadę mierzenia długości elewacji frontowej budynku zryzalitowanego, która przyjmuje, iż mierzy się ją identycznie jak długość płaskiej elewacji (jednoliniowej), czyli jako odległość pomiędzy skrajnymi krawędziami budynku, a nie jak to przyjął organ II instancji poprzez zliczenie długości dwóch ścian budynku widocznych z frontu działki nr [...]. Nadto według strony skarżącej konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, a wskazane uchybienia powinny być wyjaśnione na etapie postępowania przed organem II instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. Stosownie do art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Istnienie tych przesłanek w zasadzie nie może być stwierdzone w oderwaniu od istoty rozpoznawanej sprawy i odnośnych norm prawa materialnego, co jednak nie oznacza, że Sąd zobowiązany jest do formułowania wiążących ocen prawnych. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy podał kilka przyczyn, dla których za konieczne uznał ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji. Po pierwsze wskazał liczne "formalne" wady zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym nieprawidłowe oznaczenie terenu inwestycji w projekcie zagospodarowania terenu i brak spójności w tej mierze z zakresem decyzji o warunkach zabudowy (objęcie terenem inwestycji fragmentu działki [...]), brak spójności pomiędzy rysunkami projektu, wiele nieopisanych korekt, adnotacji, naklejek i poprawek, sporządzenie projektu zagospodarowania na niewłaściwie potwierdzonym odpisie mapy, brak rozwiązań projektowych zapewniających wegetację roślin na powierzchniach wskazanych jako biologicznie czynne. Lektura projektu wszystkie te, szczegółowo opisane przez organ odwoławczy, uchybienia, potwierdza ( por. np. karty 6, 6a, 9, 9a 57a tom I projektu, karty 47, 48 tom II projektu). Po wtóre organ odwoławczy wytknął uchybienia mające już związek z merytorycznymi podstawami rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. I tak stwierdził, że przedłożony projekt w zakresie długości elewacji frontowej nie odpowiada ustaleniom decyzji wz. Kwestia długości elewacji nie została szczegółowo omówiona przez organ I instancji, który ograniczył się do stwierdzenia, ze wymóg decyzji wz jest spełniony. Tymczasem wątpliwości organu odwoławczego w omawianym zakresie potwierdza treść rysunku projektu zagospodarowania terenu, rysunek przekroju [...] Zwrócić przy tym należy uwagę, że skarżący, kwestionując stanowisko organu odwoławczego sam podjął próbę wyjaśnienia sposobu liczenia długości elewacji, nie wskazując jednak, która długość elewacji budynku B1 jest miarodajna i ile dokładnie ona wynosi. Te okoliczności wskazują na konieczność wyjaśnienia omawianego problemu, ewentualnie łącznie z umożliwieniem inwestorowi dostosowania projektu do warunku określonego decyzją wz. Stwierdził też organ odwoławczy, że organ I instancji nie odniósł się do treści § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przepisie tym mowa jest o powierzchni działki, a nie o innych powierzchniach jako powierzchni biologicznie czynnej. W ten sposób organ odwoławczy zaprezentował taką wykładnię w/w przepisu, która prowadzić może do wniosku o niezgodności zatwierdzonego projektu z decyzją wz. Wykładnia ta nie jest wiążąca, istotne jest jednak to, czy w związku z nią sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania. Zdaniem Sądu z całą pewnością w zakresie omawianego problemu wyjaśnienia i ustalenia wymaga przede wszystkim i co najmniej sposób wyliczenia przez projektanta powierzchni biologicznie czynnej, a także, – o czym już była mowa wyżej – zaproponowanie i opis rozwiązań technicznych zapewniających wegetację roślin w miejscach innych niż teren działki. Dopiero na tle ustaleń w tej mierze możliwa będzie ostateczna zgodności parametru z decyzją wz, przy uwzględnieniu definicji terenu biologicznie czynnego zamieszczonej w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wreszcie, jako powód wydania decyzji kasacyjnej, Wojewoda wskazał niedostateczne wyjaśnienie kwestii odstępstw. I ten zarzut Sąd ocenia jako trafny. Odstępstwa dotyczą odległości budynków [...] od wszystkich budynków na nieruchomościach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W takiej sytuacji pominięcie w ocenie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, interesów właścicieli tych nieruchomości i brak ustaleń, czy i w jakim stopniu odstępstwa spowodują ograniczenie ich praw, stanowi uchybienie uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazania organu odwoławczego traktować przy tym należy nie jako wiążący pogląd o braku podstaw do udzielenia zgód na odstępstwa, ale jako określenie zakresu sprawy, która nie została należycie wyjaśniona, z uwzględnieniem nakazu poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich sformułowanego w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Rodzaj i ilość omówionych uchybień i zakres sprawy pozostający do wyjaśnienia w pełni uzasadniały zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa. Celem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest jej wyjaśnienie ( w tym umożliwienie inwestorowi wprowadzenie ewentualnych zmian do projektu) w mieszczących się w granicach sprawy zakresach, a które organ odwoławczy uznał za niewyjaśnione w związku z przyjętymi poglądami prawnymi. W tym miejscy raz jeszcze podkreślić należy, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd zatem bada, czy decyzja w pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd zasadniczo nie rozstrzyga kwestii materialnoprawnych, bo te będą przedmiotem analizy przy rozpoznaniu ewentualnej skargi od decyzji merytorycznej. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie skarżący nie może uzyskać oczekiwanego potwierdzenia prawidłowości prezentowanych w sprzeciwie poglądów prawnych. Z powyższych powodów, na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić