II SA/Kr 956/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 29 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Starosta O. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 3 i art. 103 w związku z art. 123 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w jedn. ew.[...]obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] będącej własnością Skarbu Państwa, objętej [...] . Starosta wskazał, że postępowanie zawiesza się do czasu zakończenia postępowania w sprawie nabycia przez Gminę O. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnienie Starosta podał, że na wniosek T.K. oraz R.W.-M. prowadzone jest postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że działki nr [...] i [...] położone w O. podlegają komunalizacji, tj. przejęciu na własność z mocy prawa przez Gminę O. na podstawie przepisów ustawy z, dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dlatego też w dniu 28 października 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji komunalizacyjnej. Starosta powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2004r. sygn. akt OSK 462/04 i uznał, że wynik postępowania komunalizacyjnego stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowaniu o zwrot nieruchomości. Zażalenie na postanowienie Starosty złożyła T.K. , zarzucając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa o znamionach świadomego i zamierzonego działania na szkodę interesu prywatnego wnioskodawczyni. Zdaniem żalącej się działanie Starosty spełniało znamiona z art. 154 § 1 i 2 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Ponadto T.K. zarzuciła, że Starosta naruszył art. 35 § 3 kpa przez niewydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 201 Or. nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewoda wyjaśnił, że decyzja w sprawie przejęcia nieruchomości, pomimo swojego deklaratoryjnego charakteru, zawiera w sobie szczególnego rodzaju element konstytutywny, polegający na możliwości wylegitymowania się dopiero tą decyzją przez podmiot publicznoprawny o przysługiwaniu prawa własności do nieruchomości i jednocześnie stwierdzeniu utraty w tym zakresie prawa własności przez dotychczasowego właściciela, tj. Skarb Państwa. W decyzji wojewody zostaje bowiem potwierdzony fakt przejęcia nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego, co stanowi konieczny element przy ustalaniu, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Zatem w ocenie Wojewody sprawa zwrotu nieruchomości może być merytorycznie rozstrzygnięta dopiero po uzyskaniu przez decyzję wojewody waloru ostateczności. Organ odwoławczy, podobnie jak organ l instancji, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2004r. sygn. akt. OSK 462/04 i podkreślił, że decyzja Wojewody w sprawie przejęcia własności nieruchomości położonej w O. , a oznaczonej jako działki nr [...] i [...] stanowi okoliczność, którą należy uznać za zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa. Skargę na postanowienie Wojewody wniosła T.K. , domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty O. . Ponadto skarżąca domagała się rozpoznania jej wniosku o zwrot nieruchomości przed wnioskiem o komunalizację tej nieruchomości, a także wstrzymania i zawieszenia postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości do czasu prawomocnego rozpoznania wniosku skarżącej o zwrot tej nieruchomości. Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie Wojewody zostało wydane z rażącą obrazą przepisów prawa wymienionych w uzasadnieniu tego postanowienia. Skarżąca wskazała, że wniosek Gminy O. o wydanie decyzji komunalizacyjnej został złożony 28 października 2011 r., czyli po dacie złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a więc wniosek skarżącej powinien być rozpatrzony przed wnioskiem Gminy O. o komunalizację nieruchomości. Zdaniem skarżącej to postępowanie komunalizacyjne winno być zawieszone do czasu rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości, a nie odwrotnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. póz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej, przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega oddaleniu. Podstawą zawieszenia postępowania toczącego się w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w jedn. ew.[...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] był art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jakiejś kwestii o znaczeniu prawnym. Podkreślić trzeba też, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zatem dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa konieczne jest ustalenie, że bez wydania rozstrzygnięcia w innym postępowaniu nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie danej sprawy i dlatego postępowanie w tej sprawie musi zostać zawieszone. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia Wojewody , Sąd uznał, że zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości było prawidłowe. Bezspornym jest bowiem, że na wniosek Gminy O. z dnia 28 października 2011 r. i na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, póz. 191 ze zm.) zostało wszczęte przez Wojewodę postępowanie komunalizacyjne dotyczące działek objętych wnioskiem skarżącej o zwrot. W dniu wydania przez Wojewodę zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowanie komunalizacyjne było nadal w toku. Art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi, że mienie ogólnonarodowe należące m.in.. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy (a więc z dniem 27 maja 1990r.) z mocy prawa mieniem właściwej gminy. Decyzję komunalizacyjną stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa wydaje wojewoda (art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających! a decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Skarżąca zarzuciła, że wniosek o zwrot nieruchomości został przez nią złożony wcześniej niż wniosek Gminy O. o wydanie decyzji komunalizacyjnej, co powinno skutkować rozpatrzeniem wniosku o zwrot w pierwszej kolejności. Wyjaśnić trzeba jednak, że w przypadku postępowań o zwrot nieruchomości oraz wydanie decyzji komunalizacyjnej kolejność wszczęcia tych postępowań nie ma decydującego znaczenia dla kolejności ich rozstrzygnięcia. Pamiętać trzeba bowiem, że nabycie, własności na podstawie art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następuje z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. Dlatego bez względu na czas wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości i postępowania komunalizacyjnego, najpierw powinna być rozstrzygnięta kwestia komunalizacji, ponieważ ewentualna decyzja komunalizacyjną będzie oznaczała, że nabycie własności przez Gminę O. nastąpiło właśnie z dniem 27 maja 1990r., co niewątpliwie będzie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot nieruchomości. W sytuacji, jaka powstała w kontrolowanym postępowaniu, wynik postępowania komunalizacyjnego był w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa zagadnieniem wstępnym dla postępowania o zwrot wywłaszczonego mienia, zwłaszcza w zakresie ustalenia, kto jest obecnie (czyli w toku postępowania o zwrot) właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. To zaś uprawniało organy prowadzące postępowanie w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania komunalizacyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawy podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2004r. sygn. akt. OSK 462/04 (Lex Omega nr 151359), a przywoływany też trafnie przez organy obu instancji. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził podnoszonego w skardze naruszenia art. 97 §1 pkt 4 kpa, naruszenia innych przepisów postępowania ani też naruszenia prawa materialnego. Skoro zaś zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.