II SA/Kr 956/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Uzasadnienie: Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r. ([...] ) na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał roboty budowlane przy samowolnej budowie tymczasowego obiektu budowlanego - bez trwałego połączenia z gruntem, o dachu jednospadowym i wymiarach rzutu poziomego 2,04 x 3,34 m od strony zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w L. oraz odległości ok. 24, 14 m od krawędzi asfaltu drogi, oraz nałożył na inwestora Z.B. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Decyzją z dnia 30 września 2013 r. ([...] ) na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, póz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. , w związku z bezskutecznym upływem terminu określonego w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2013 r. nakazał Z.B. rozbiórkę na własny koszt opisanego w postanowieniu obiektu budowlanego. Wskazał organ, że nałożony postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r. obowiązek wynikał z faktu przystąpienia przez inwestora do wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 prawa budowlanego realizacja tymczasowego obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem w art. 29 ww. ustawy stanowiącym wyjątek od reguły wskazanej w art. 28 nie uwzględniono obiektów budowlanych o podobnym charakterze. Nadto przedmiotowy obiekt istnieje dłużej niż 120 dni, a zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni. Podał organ, że przy piśmie z dnia 19 września 2012 r. Starosta L. przekazał do tut. Inspektoratu akta dotyczące dokonanego przez Z.B. zgłoszenia budowy altany na działce ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w L. , zgłoszenie to dotyczyło budowy altany o wymiarach 3.00 x 3.00 konstrukcji stalowej ze ścianami z blachy i szkła z dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 36 st. pokrytego papą. Nie ulega wątpliwości, że obiekt objęty zgłoszeniem nie został do chwili obecnej zrealizowany. Ponadto z uwagi na stwierdzoną w dniu 12 września 2012 r. lokalizację obiektu oraz lokalizację obiektu wskazaną przez inwestora na kopii mapy zasadniczej oraz treść art. 30 ust. 5 prawa budowlanego zasadnym jest stwierdzenie, iż inwestor nosi się z zamiarem realizacji obiektu objętego zgłoszeniem z dnia 27 czerwca 2011 r. Wedle organu administracji zaistniały na przedmiotowej nieruchomości stan faktyczny odpowiada normie przewidzianej w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, wobec powyższego, w związku z bezskutecznym upływem terminu określonego w ww. postanowieniu i nie przedłożeniu do dnia 31 sierpnia 2012 r. żądanych dokumentów i opracowań należało orzec o rozbiórce ww. obiekt u budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z.B. . Podała, że przy zgłoszeniu błędnie określiła przeznaczenie kiosku, gdyż nie wiedziała jak poprawnie wypełnić zgłoszenie. Wedle odwołującej się to kiosk miała służyć jako altana. Wyjaśniła , że obecnie kiosk służy do przechowywania narzędzi gospodarczych, gdyż nie spełnia funkcji altany. Organom administracji zarzuciła brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz o działaniach podejmowanych w sprawie. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r. ([...] ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z definicją ustawową przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć m.in. obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem jak, kiosk uliczny. Natomiast zgodnie z art. 28 ww. ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 29-31 prawa budowlanego wymieniono obiekty budowlane oraz roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę. W dniu 27 czerwca 2011 r. Z.B. dokonała zgłoszenia, w którym wskazała jednak, że jej zamiarem jest budowa altany o wymiarach 3m x 3m, posadowionej na fundamencie z elementów betonowych, z dachem dwuspadowym. Od tego zgłoszenia nie została wniesiony sprzeciw. Zgłoszenie to nie dawało skarżącej podstaw do wybudowania obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Ponadto w piśmie z dnia 14 października 2013 r. Z.B. wskazała, iż przedmiotowy obiekt nie służy jako altana, a jego przeznaczeniem jest funkcja gospodarcza (przechowywanie narzędzi). Procedura zgłoszenia zamiaru budowy jest procedurą uproszczoną, zastępującą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w przypadku budowy nieskomplikowanych obiektów. Od inwestora nie wymaga się np. tworzenia projektu budowlanego, wystarczy dołączyć np. odręczny szkic lub rysunek, który nie musi być sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia (art. 30 ust. 2 u.p.b.). W procedurze tej organ administracji architektoniczno-budowlanej działa niejako w zaufaniu do inwestora wyrażając "milczącą zgodę" na budowę zgłaszanego obiektu. Przepisy nie wprowadzają również konieczności "odbioru" wykonanej inwestycji. W sytuacji zaś, gdy inwestor zamierza zrealizować inny obiekt niż uprzednio zgłoszony winien dokonać nowego zgłoszenia. Dokonane przez skarżącą zgłoszenie dotyczyło innego obiektu niż ten, który został zrealizowany. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, które zostaną rozebrane lub przeniesione w inne miejsce przed upływem 120 dni. W innym przypadku budowa taka wymaga pozwolenia na budowę. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 48 prawa budowlanego nakazujący rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. Jeżeli zaistnieją okoliczności wymienione w ust. 2 ww. przepisu organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wszczęcia procedury legalizacyjne. W tym celu wydano właśnie postanowienie z dnia 17 kwietnia 2013 r, którym zobowiązano inwestora do przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2013 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Skoro inwestorka we wskazanym terminie nie przedłożyła stosownej dokumentacji zasadne było orzeczenie o rozbiórce obiektu. Wedle organu odwoławczego nie można przyjąć, że o postępowaniu skarżąca dowiedziała się dopiero z treści zaskarżonej decyzji, bowiem pismem z dnia 16 września 2013 r. organ l instancji zawiadomił Z.B. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie dotyczącej budowy tymczasowego obiektu budowlanego. W piśmie poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Zawiadomienie to zostało doręczone Z.B. w dniu 19 września 2013 r. Z powyższego wynika, że zarzut dotyczący nieinformowania strony o przebiegu postępowania jest bezzasadny. Nadto skarżąca brała udział w czynnościach organu l instancji poprzedzających wszczęcie postępowania: w kontroli z dnia 14 sierpnia 2013 r, kontroli i przesłuchaniu w dniu 25 września 2013 r.; zapoznała się też z aktami sprawy oraz prowadziła z organem administracji liczną korespondencję dotycząca przedmiotowej sprawy. Na powyższe rozstrzygnięcie Z.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Podała, że w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia 29 czerwca 2011 r. wskazała, że przedmiotem zgłoszenia jest kiosk przeznaczony na altanę i tak też zaznaczyła go na mapie działki. Dodała, że nigdy nie wykonywała żadnych robót budowlanych, a od czasu ustawienia kiosku w 2011 r. stał on pusty. Dopiero w 2013 r. dowiedziała się, że ma dopełnić formalności związanych z legalizacją kiosku. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny. Swe rozstrzygnięcia w sprawie organy podjęły na tle stanu faktycznego, w ramach którego podstawowe ustalenie to to, że obiekt znajdujący się na działce skarżącej nie jest tym obiektem, którego wzniesienie poprzedzone zostało zgłoszeniem z dnia 29 czerwca 2011 r. Znajdujący się ,w aktach sprawy materiał stanowiący podstawę takiego ustalenia nie został jednak przez organy należycie przeanalizowany. W zgłoszeniu z dnia 27 czerwca 2011 r. skarżąca opisała obiekt, który ma się znaleźć na jej działce jako "altana o wymiarach 3m x 3m, budynek o konstrukcji stalowej ze ścianami z blachy i szkła z dachem dwuspadziowym o kącie nachylenia 36° pokryty papą na fundamencie z elementów betonowych". W dniu 29 czerwca 2011 r. skarżąca uzupełniła zgłoszenie przedkładając kopię mapy z oznaczeniem usytuowania obiektu, oraz rysunki obiektu. Wedle tych dokumentów obiekt miał znajdować się po zachodniej stronie domu mieszkalnego, w pewnej (nieoznaczonej) odległości od drogi i miał mieć wymiary 3m x 3m, dach dwuspadowy o kącie nachylenia "do 36°". Porównanie tak opisanego obiektu z obiektem istniejącym nie prowadzi do tak oczywistego wniosku, jak przyjęły to organy. Po pierwsze organy nie ustaliły dokładnie czy położenie obiektu istniejącego odpowiada temu wskazanemu w zgłoszeniu. Przy uwzględnieniu skali mapy, którą skarżąca dołączyła do zgłoszenia sugestia organu I instancji, jakoby położenie istniejącego obiektu miało świadczyć o aktualności zamiaru realizacji obiektu zgłoszonego pozostaje zawieszone w próżni. Po wtóre obiekt istniejący zdaje się w zupełności odpowiadać w zakresie konstrukcji obiektowi zgłoszonemu: jest posadowiony na elementach betonowych, posiada blaszane - szklane ściany i dach kryty papą. W tych okolicznościach, przy założeniu, że położenie obiektu zrealizowanego odpowiada zgłoszonemu, różnice w powierzchni obiektu i kształcie dachu nie powinny mieć istotnego znaczenia, zwłaszcza, że obiekt zrealizowany jest mniejszy, a nie większy od zgłoszonego, a w samym zgłoszeniu nachylenie dachu określono w sposób niewiążący (do 36°). Nie może też mieć przesądzającego znaczenia sama nazwa zgłaszanego obiektu. Słowo "altana" w potocznym języku polskim ma wielorakie znaczenie i nie ona decyduje o charakterze zgłaszanego obiektu, lecz jego opis. Ten zaś co do istoty odpowiada obiektowi zrealizowanemu. Wychodząc z ( pochopnie przyjętego) założenia, że obiekt zrealizowany nie jest obiektem zgłoszonym w dniu 27 czerwca 2011 r., organy stwierdziły, że ten zrealizowany (choć mniejszy) wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Przy zbieżności opisów obu obiektów teza taka wymagałaby szerszego wyjaśnienia nawiązującego do faktu milczącego przyjęcia zgłoszenia w 2011 r. W wyjaśnieniu tym winna znaleźć się też analiza przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Sprawa w kontekście tego przepisu w ogóle badania nie była. W ponownym postępowaniu zatem organy winny uzupełnić ustalenia we wskazanym kierunku i stwierdzić czy i dlaczego obiekt zgłoszony odpowiada (nie odpowiada) zrealizowanemu, a w analizie prawnej uwzględnić także treść wskazanego przepisu Prawa budowlanego. Stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia sprawy i oceny materiału dowodowego stanowią istotne naruszenie art. 7, 77, 80 kpa i jako takie uzasadniają uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy ppsa. O zakazie wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.