II SA/Kr 956/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. i C. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów skargę oddala Burmistrz Miasta i Gminy W. postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 41 ust. 6 a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 106 § 5 K.p.a. zaopiniował negatywnie wniosek A. P. i C. P. prowadzących spółkę cywilną pod nazwą [...] s.c. Baza Magazynowa z dnia 27 lutego 2020 r. wraz z uzupełnieniami, o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów na wydzielonym placu na terenie działki nr [...] w m. Ś., udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia 5 marca 2015 r. znak: [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia 30 września 2019 r., znak: [...] W uzasadnieniu organ podniósł, że skoro art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii przez burmistrza, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Zatem, opinia burmistrza powinna sprowadzać się do przedstawienia stanowiska, czy jego zdaniem planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa, w szczególności w zakresie prawa miejscowego. Burmistrz Miasta i Gminy W., wyraża zatem opinię, że planowana działalność polegająca na zbieraniu odpadów na działce nr [...] w miejscowości Ś. nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy W. - obszar "B", przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 7 kwietnia 2016 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. M.. z 2016 r., poz. 2931, zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia 14 listopada 2017 r. Zgodnie z ww. planem działka numer [...] położona w obrębie Ś., gm. W. znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 109MN.2), przewidziana przez wnioskodawcę, jako miejsce zbierania odpadów, oznaczona jest na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolami 109MN.2 co dla terenu oznaczonego symbolem MN.2 przeznaczenie ustalono jako ''teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Jako zabudowę dopuszczoną na tym terenie wskazano w § 25 ust. 2 "Podstawowym przeznaczeniem terenów MN.2 jest: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe, zgodnie z przepisami odrębnymi; 2) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące zabudowie jednorodzinnej funkcjonalnie z nią związane, w tym: a) budynki garażowe i gospodarcze, b) zieleń przy obiektach, c) niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy, dojścia do budynków, miejsca postojowe zgodnie z §15 pkt 5, d) obiekty małej architektury, e) ogrodzenia, przyłącza i urządzenia instalacyjne do budynków, urządzenia służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków" oraz ust. 3 "Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: 1) zabudowy usługowej wolnostojącej, zlokalizowanej na działce budynkiem mieszkalnym lub na odrębnej działce; 2) obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej innych niż wymienione w ust. 2 pkt 2 lit. e)". W ocenie organu, z zapisów panu miejscowego wynika, że na terenie objętym wnioskiem dopuszczona zabudowa usługowa została określona w § 6 ust. 1 pkt 10 "usługach -należy przez to rozumieć usługi z zakresu handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii, hotelarstwa, rzemiosła usługowego, urządzeń i obiektów turystyki, sportu i rekreacji, biurowe i administracji, oświaty, instytucje finansowe i ubezpieczeniowe, biura projektowe i badawczo – rozwojowe, lecznictwa, obiektów ochrony zdrowia (z wyłączeniem szpitali) domy pomocy społecznej, przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultury oraz inne usługi o zbliżonym charakterze, np. usługi niematerialne (konsultingowe, prawne, reklamowe itp.), usługi komunikacji, z wyłączeniem stacji paliw" i nie przewidziano na nim możliwości gospodarowania odpadami polegającymi na ich zbieraniu. W konsekwencji należało stwierdzić, że zamierzony na działce nr [...] w miejscowości Ś. przez wnioskodawcę sposób gospodarowania odpadami (zbieranie) pozostaje niezgodny z przepisami prawa miejscowego, albowiem nie podlega zakwalifikowaniu do którejkolwiek z form działalności przewidzianych przywołanymi wyżej przepisami prawa miejscowego. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli A. P. i C. P. zarzucając naruszenie art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez naruszenie zasady pewności prawa oraz rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, jak również naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w związku z faktem, iż skarżący przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym prowadzą działalność gospodarczą od kilku lat, a negatywna opinia organu pierwszej instancji została przedstawiona skarżącym po raz pierwszy, w tym w szczególności opinia taka nie została przedstawiona przed wydaniem przez Starostę W. decyzji z dnia 30 września 2019 r. w przedmiocie ustalenia okresu obowiązywania zezwolenia skarżącym na zbieranie odpadów do dnia 5 marca 2025 r.; § 25 ust. 4 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 10 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy W. - obszar "B", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2016 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że działalność prowadzona przez skarżących w zakresie zbierania odpadów nie mieści się w definicji usług, o której mowa § 6 ust. 1 pkt 10 MPZP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 41 ust. 6 a ustawy o odpadach oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach stanowi, iż organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Zgodnie z art. 41 ust. 6b ustawy o odpadach, w przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 K.p.a. przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Należy wskazać, iż w ww. przepisie ustawodawca nie wskazał, czego dokładnie ma dotyczyć opinia wydawana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Dlatego też należy przyjąć, że chodzi o ogólne ustosunkowanie się do przedmiotu wniosku i ewentualnych warunków zezwolenia. Opinia powinna sprowadzać się do przedstawienia stanowiska, czy jego zdaniem planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa, w szczególności w zakresie prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego, który stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Plan ustala m.in. przeznaczenie terenu na danym obszarze oraz określa sposób zagospodarowania. Przechodząc zatem do oceny zgodności z planem mając na uwadze powyższe rozważania, jak i okoliczności faktyczne sprawy należy wskazać, że dla terenu - działki objętej wnioskiem o zmianę zezwolenia, obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy W. - obszar "B", przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 7 kwietnia 2016 r, Zgodnie z ww. planem działka numer [...] położona w obrębie Ś., gm. W. znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 109MN.2), przewidziana przez wnioskodawcę, jako miejsce zbierania odpadów, oznaczona jest na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolami 109MN.2, co dla terenu oznaczonego symbolem MN.2 przeznaczenie ustalono jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Jako zabudowę dopuszczoną na tym terenie wskazano w § 25 ust. 2 "Podstawowym przeznaczeniem terenów MN.2 jest: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe, zgodnie z przepisami odrębnymi; 2) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące zabudowie jednorodzinnej funkcjonalnie z nią związane, w tym: a) budynki garażowe i gospodarcze, b) zieleń przy obiektach, c) niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy, dojścia do budynków, miejsca postojowe zgodnie z §15 pkt 5, d) obiekty małej architektury, e) ogrodzenia, przyłącza urządzenia instalacyjne do budynków, urządzenia służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków" oraz ust. 3 "Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń w tym: 1) zabudowy usługowej wolnostojącej, zlokalizowanej na działce z budynkiem mieszkalnym lub na odrębnej działce; 2) obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej innych niż wymienione w ust. 2 pkt 2 lit. e)". Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że z zapisów panu miejscowego wynika, że na terenie objętym wnioskiem dopuszczona zabudowa usługowa została określona w § 6 ust. 1 pkt 10 "usługach - należy przez tp rozumieć usługi z zakresu handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii, hotelarstwa, rzemiosła usługowego, urządzeń i obiektów turystyki, sportu i rekreacji, biurowe i administracji, oświaty, instytucje finansowe i ubezpieczeniowe, biura projektowe i badawczo-rozwojowe, lecznictwa, obiektów ochrony zdrowia (z wyłączeniem szpitali) domy pomocy społecznej, przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultury oraz inne usługi o zbliżonym charakterze, np. usługi niematerialne (konsultingowe, prawne, reklamowe itp.), usługi komunikacji, z wyłączeniem stacji paliw" i nie przewidziano na nim możliwości gospodarowania odpadami polegającymi na ich zbieraniu. W związku z powyższym, stanowisko organu I instancji, że zamierzony (na działce nr [...] w miejscowości Ś.) przez wnioskodawcę sposób gospodarowania odpadami (zbieranie) pozostaje niezgodny z przepisami prawa miejscowego, albowiem nie podlega zakwalifikowaniu do którejkolwiek z form działalności przewidzianych przywołanymi wyżej przepisami prawa miejscowego jest uzasadnione. Dlatego też Burmistrz Miasta i Gminy W. prawidłowo wydał negatywną opinię w sprawie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. P. i C. P. zarzucając naruszenie: 1/ § 25 ust. 3 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 10 Uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. - obszar "B", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie jest możliwe prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów, podczas gdy działalność prowadzona przez skarżących jest dopuszczalna w myśl § 25 ust. 3 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 10 MPZP; 2/ § 8 ust. 3 w zw. z § 8 ust. 5 MPZP, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie jest dopuszczalne wykorzystanie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] na cele związane z gromadzeniem odpadów podczas gdy z treści przepisu wynika, że skarżący mogą wykorzystywać nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], która znajduje się w obszarze zaklasyfikowanym symbolem identyfikacyjnym 1MN.109, albowiem MPZP dopuszcza możliwość wykorzystywania działek w dotychczasowy sposób, o ile przepisy uchwały nie stanowią inaczej; 3/ art. 7 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. art. 124 § 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty, w konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga wniesiona w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie między stronami sprowadza się do oceny prawidłowości i zasadności wydania postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie negatywnie opiniujące wniosek o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów na wydzielonym placu na terenie działki nr [...] w miejscowości Ś.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 - dalej: "ustawa o odpadach"), zgodnie z którym prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, a zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Stosownie do art. 41 ust. 6a ustawy organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Przechodząc do rozważań merytorycznych, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie wydania przedmiotowego zezwolenia lub jego zmiany organ opiniujący dokonuje oceny złożonego wniosku w zakresie jego zgodności z przepisami prawa, w tym z prawem miejscowym. Przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi bowiem, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Badanie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy również etapu postępowania w przedmiocie wydania opinii na podstawie przywołanego wyżej przepisu art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2020 r. skarżący wystąpili o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów. Wskazać należy, że poprawne są ustalenia organów, że taka zmiana nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy W. - obszar "B", przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 7 kwietnia 2016 r. Zgodnie z powyższym planem działka numer [...] położona w obrębie Ś., gm. W. znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 109MN.2). Przewidziana przez wnioskodawcę, jako miejsce zbierania odpadów działka oznaczona jest na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolami 109MN.2 co dla terenu oznaczonego symbolem MN.2 przeznaczenie ustalono jako ''teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Jako zabudowę dopuszczoną na tym terenie wskazano w § 25 ust. 2 "Podstawowym przeznaczeniem terenów MN.2 jest: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe, zgodnie z przepisami odrębnymi; 2) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące zabudowie jednorodzinnej funkcjonalnie z nią związane, w tym: a) budynki garażowe i gospodarcze, b) zieleń przy obiektach, c) niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy, dojścia do budynków, miejsca postojowe zgodnie z §15 pkt 5, d) obiekty małej architektury, e) ogrodzenia, przyłącza i urządzenia instalacyjne do budynków, urządzenia służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków" oraz ust. 3 "Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: 1) zabudowy usługowej wolnostojącej, zlokalizowanej na działce budynkiem mieszkalnym lub na odrębnej działce; 2) obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej innych niż wymienione w ust. 2 pkt 2 lit. e)". Z zapisów panu miejscowego wynika, że na terenie objętym wnioskiem dopuszczona zabudowa usługowa została określona w § 6 ust. 1 pkt 10 "usługach -należy przez to rozumieć usługi z zakresu handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii, hotelarstwa, rzemiosła usługowego, urządzeń i obiektów turystyki, sportu i rekreacji, biurowe i administracji, oświaty, instytucje finansowe i ubezpieczeniowe, biura projektowe i badawczo – rozwojowe, lecznictwa, obiektów ochrony zdrowia (z wyłączeniem szpitali) domy pomocy społecznej, przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultury oraz inne usługi o zbliżonym charakterze, np. usługi niematerialne (konsultingowe, prawne, reklamowe itp.), usługi komunikacji, z wyłączeniem stacji paliw" i nie przewidziano na nim możliwości gospodarowania odpadami polegającymi na ich zbieraniu. Tym samym, zamierzenie inwestycyjne wskazane we wniosku skarżących jako sprzeczne z zapisami planistycznymi nie może uzyskać pozytywnej opinii organu. Wskazać również należy, że opinia organu powinna sprowadzać się do przedstawienia stanowiska, czy jego zdaniem i w zakresie przyznanych mu kompetencji, planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa, w szczególności w zakresie prawa miejscowego. Opinia taka nie jest decyzją administracyjną, nie kreuje nowych praw ani obowiązków, a potwierdza jedynie zaistnienie pewnego stanu faktycznego. Jednocześnie podkreślić wypada, że dla organu decyzyjnego czyli Starosty [...], negatywna opinie Burmistrza Miasta i Gminy W. nie jest wiążąca. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej nie można uznać, że na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej możliwe jest prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów. W myśl bowiem § 25 ust. 3 i ust. 4 planu jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: 1) zabudowy usługowej wolnostojącej, zlokalizowanej na działce z budynkiem mieszkalnym lub na odrębnej działce; 2) obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej innych niż wymienione w ust. 2 pkt 2 lit. e; 3) urządzeń sportowych i rekreacyjnych. A zgodnie z ust. 4 określa się zakres usług zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 10 z zachowaniem warunku, aby uciążliwość wynikająca z działalności obiektów i urządzeń usługowych, nie wykraczała poza granice terenu, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny, a emisje nie powodowały przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska. Z zapisów tych wprost wynika, że plan nie przewiduje na tym terenie prowadzenia działalności gospodarczej w postaci zbierania odpadów. Ponadto nie można zgodzić się ze skarżącymi, że negatywna opinia może spowodować konieczność likwidacji działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów w dotychczasowym zakresie. W tym miejscu przypomnieć bowiem należy, że wniosek skarżących dotyczył zmiany dotychczasowego zezwolenia na zbieranie odpadów, które w tym kształcie obowiązuje do 5 marca 2025 r., a nie wydania nowego zezwolenia. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.