II SA/Kr 956/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2024 r. sprzeciwu W. R. i A. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2024 r. znak SKO.OŚ/4170/407/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu W. R. i A. R. (dalej: skarżący i skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 5 czerwca 2024 r. znak SKO.OŚ/4170/407/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W stanie faktycznym sprawy pismem z 5 września 2022 r. skarżący wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy W. o usunięcie wszystkich odpadów z nadsypaną ziemią z działek [...] w K. . Po przeprowadzeniu wizji lokalnej 6 października 2022 r., 7 grudnia 2022 r. i 27 czerwca 2023 r. organ I instancji decyzją z 31 sierpnia 2023 r. w punkcie 1. nakazał G. P. usunięcie odpadów składowanych lub magazynowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym tj. na działce nr [...], w punkcie 2. nakazał B. K. usunięcie odpadów składowanych lub magazynowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym tj. na działce nr [...], w punkcie 3. ustalił, że obowiązek, o którym mowa w punkcie 1. zostanie wykonany poprzez usunięcie składowanych lub magazynowanych wszystkich odpadów w tym odpadów o kodzie 17 01 01 odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórki i remontów oraz 17 05 04 gleba i ziemia, w tym kamienie 17 01 03 odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, od gruntu rodzimego i przekazanie odpadów przedsiębiorcy posiadającemu stosowne zezwolenie z zakresu gospodarki odpadami. W punkcie 4. ustalił, iż obowiązek zostanie wykonany w terminie 70 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Organ wskazał, że postępowanie zostało poszerzone z urzędu o działkę nr [...]. Podczas oględzin stwierdzono podniesienie terenu, a G. P. oznajmił, że nawiózł gruz i ziemię, ponieważ działka była dotychczas zalewana i chciał osuszyć teren. Właścicielem działki nr [...] jest G. P., a działki nr [...] jest B. K.. W ocenie organu to oni, jako posiadacze odpadów, powinni usunąć odpady. Dla przedmiotowych działek nie wydano zezwolenia na zbieranie odpadów i ich przetwarzanie. W większości hałdy odpadów zostały rozplantowane, a teren działek uformowany ze spadkiem w kierunku działki nr [...] tworząc skarpę o wysokości minimum 1,5 metra w granicy działek nr [...] Nastąpiła istotna zmiana rzędnych terenu w stosunku do rzędnych pierwotnych. Organ wskazał, że wykonanie decyzji powinno nastąpić przez usunięcie wszystkich odpadów. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli B. K. i G. P.. Pierwszy z nich podniósł, że organ nie podał na jakiej podstawie ustalił, że odpady w ogóle znajdują się na działce nr [...]. W szczególności nie posiłkował się opinią geodety. Podkreślił, że odpadami faktycznie włada inny podmiot. Drugi z odwołujących się podniósł, że usunął już odpady na mocy decyzji z 2016 r., a od tego czasu na działkę nie były nawożono nowe odpady. Dodał, że skarżący nie posiada interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Organ nie poczynił też ustaleń co do ilości odpadów i nie udowodnił, że przekracza ona dopuszczalne limity. W piśmie z 29 maja 2024 r. skarżący wniósł o podtrzymanie nakazu usunięcia odpadów. Decyzją z 5 czerwca 2024 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Pismo skarżącego organ mógł potraktować jako sygnał uzasadniający wszczęcie postępowania z urzędu i zawiadomić strony o wszczęciu postępowania z urzędu. Po drugie Kolegium stwierdziło konieczność weryfikacji kręgu stron postępowania. Nie ma wątpliwości, że właściciele nieruchomości, na których zalegają odpady, powinni zostać uznani za strony postępowania. Natomiast z postępowania nie wynika dlaczego organ I instancji uznał za strony skarżących. Organ I instancji powinien wykazać interes prawny skarżących, a w sytuacji braku takiego interesu poinformować ich, że nie są stronami postępowania. Dalej SKO wskazało, że organ musi ustalić kto jest posiadaczem odpadów. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności wykazując, że odpadami włada lub władał faktycznie inny podmiot. Organ I instancji nie może pominąć, że B. K. oświadczył iż kupił działkę w stanie, w jakim znajduje się dotychczas i przedłożył oświadczenie poprzedniego właściciela, że działka została sprzedana ze składowanymi odpadami. Końcowo Kolegium dodało, że nakaz usunięcia odpadów musi być skonstruowany w sposób jasny, a w wyrzeczeniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie określił rodzaju odpadów i sposobu usunięcia odpadów na działce nr [...], a jedynie w stosunku do działki nr [...]. W sprzeciwie na powyższą decyzję skarżący podnieśli zarzuty naruszenia: art. 28 kpa, poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz zakwestionowanie w wytycznych dla organu I instancji statusu skarżących, jako stron postępowania, art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 104 § 1 kpa w z w. z art. 26 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, poprzez nietrafne uchylenie w całości decyzji Organu I instancji, w tym w zakresie rozstrzygnięcia dot. nakazu skierowanego do G. P., tj. odpowiednio w zakresie pkt 1, 3 i 4 sentencji decyzji Organu I instancji, a to wobec braku podstaw do uchylenia decyzji w w/w zakresie, jako spełniającej wszystkie wymagania formalne i materialnoprawne oraz wydanej w oparciu o dokonane kompletne i zgodne ze stanem faktycznym ustalenia Organu I instancji, art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 26 ust. 1 i ust. 6 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska i w zw. z art. 107 kpa, poprzez uchylenie w całości decyzji Organu I instancji, pomimo spełnienia przez Organ I instancji oraz wymogi decyzji materialnoprawnych i procesowych przesłanek uzasadniających zapadłe rozstrzygnięcie, w tym w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych dot. posiadacza odpadów w kontekście ustalonego stanu prawnego nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd i przyznanie kosztów postępowania. W ocenie skarżących strona, która wnosi do organu podanie o interwencję, nie traci statusu strony w postępowaniu administracyjnym poprzez fakt, że postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu. Skarżący podali, że są współwłaścicielami na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, objętych wydaną decyzją nakazującą usunięcie odpadów. Bezprawnie naniesione odpady sprawiły, iż została zaburzona na nieruchomościach gospodarka wodna, co skutkuje naruszeniem prawa własności skarżących. Interes prawny w udziale w postępowaniu jest determinowany normami z zakresu prawa cywilnego i ochrony prawa własności, w tym na podstawie dyspozycji art. 140 kc (ochrona prawa własności erga omnes), art. 144 kc (zakaz immisji), czy prawa podmiotowego do żądania zaniechania naruszeń zgodnie z art. 222 § 2 kc. Ponadto w ocenie skarżących przez wzgląd na występowanie odpadów na dwóch działkach, występują w istocie dwie autonomiczne sprawy administracyjne, zarówno co do przedmiotu, jak też co do sfery podmiotowej. W zakresie działki nr [...] decyzja organu I instancji w sposób autonomiczny spełnia wszystkie określone dyspozycją art. 26 ust. 2 i 6 wymogi. Tym samym wywody skutkujące uchyleniem w całości w/w decyzji przez SKO są nietrafne. Skarżący dodali, że decyzja organu I instancji w pkt 2 nie zawiera analogicznego odesłania jak w pkt 3 sentencji tj. sprecyzowanie rodzajów odpadów, lecz niewątpliwie oznaczenie odpadów ma swoje odzwierciedlenie w pkt 3 sentencji decyzji, natomiast dodatkowo odpady zostały scharakteryzowane i opisane właściwymi kodami także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Ocena organu w zakresie istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., który określa wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek i wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe. Po pierwsze, organ II instancji sformułował wobec rozstrzygnięcia Burmistrza zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Za uzasadnioną podstawę rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego należy uznać wytknięcie organowi I instancji braku jakiejkolwiek analizy przyjętego kręgu stron postępowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie, postępowanie przedmiocie nakazu usunięcia odpadów może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może być ono w ogóle wszczęte na wniosek, zaś za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o usunięcie odpadów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. II OSK 1279/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Lu 421/20). Organ I instancji w sposób niejako automatyczny uznał za strony postępowania również skarżących, nie poświęcając analizie kwestii kręgu stron postępowania żadnego fragmentu uzasadnienia wydanej decyzji. Symptomatyczne jest, że dopiero w sprzeciwie skarżący podnieśli szerszą argumentację uzasadniającą uznanie ich za strony postępowania. Potwierdza to, że analiza kręgu stron w ogóle nie była przedmiotem zainteresowania organu I instancji w postępowaniu administracyjnym. Na obecnym etapie tego uchybienia nie sposób naprawić, zwłaszcza, że w postępowaniu wywołanym sprzeciwem nie uczestniczą inne (poza skarżącymi) strony postępowania administracyjnego i nie mogą one odnieść się do argumentacji skarżących. Sąd podziela ocenę, że ustalenie kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinno nastąpić w postępowaniu przed organem I instancji, ponieważ zapewni to poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. Skarżący będą mieli okazję zaprezentować swoją argumentację w tym zakresie w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego lub również ewentualnie w toku następczej kontroli sądowoadministracyjnej. W odniesieniu do wywodów zawartych w sprzeciwie należy wskazać, że prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania rzutuje na całość postępowania administracyjnego i nie jest możliwe w związku z tym wyszczególnienie takiej części rozstrzygnięcia organu I instancji, która mogłaby się ostać, jak suponują skarżący. Wszystkie bowiem elementy rozstrzygnięcia organu I instancji zapadły w tym samym postępowaniu, obarczonym wadliwością spowodowaną brakiem analizy kręgu stron postępowania. Rację ma również organ II instancji, że w sprawie całkowicie pominięto dokonanie oceny materiału dowodowego w zakresie okoliczności przedstawionych przez właściciela działki nr [...] mających dowieść, że to nie on jest posiadaczem odpadów. Trzeba zauważyć, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala im jednak zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 32719/19). Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego zaniechano analizy materiału dowodowego w powyższym zakresie, a jak wynika z powyżej cytowanego stanowiska judykatury, kwestia ta ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem decyduje o tym, na jaki podmiot zostanie nałożony ewentualny nakaz usunięcia odpadów. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania czyni niemożliwym kontrolę instancyjną. Oznacza to, że w sprawie nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania za pomocą instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 K.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do pozbawienia praw stron do dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Powyżej przedstawione racje czynią w sposób dostateczny uzasadnionym wydanie decyzji kasacyjnej. Stąd bezprzedmiotowe byłyby dalsze rozważania czy nakaz usunięcia odpadów został orzeczony w sposób klarowny i czy ewentualne niejasności byłyby możliwe do usunięcia w drodze wykładni. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.