II SA/Kr 957/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie : WSA Barbara Pasternak A WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2006 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lutego 2002 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego C. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26.02.2002 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania C. B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...].11. 2001 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w L., oznaczonego Jako działki ew. 1 i 2 dla realizacji zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego, niepodpiwniczonego, jednokondygnacyjnego, na podstawie art. 138 par 1 pkt 1, art. 127 pat. 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 40 ust. 1 i 3 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7.07.1994 r. /Dz.U. Nr 15 799, poz. 139 z późn. zm/ - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z uzasadnienia C. B. w minionych latach kilkakrotnie wnioskował o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na wymienionych w decyzji działkach dla różnie nazwanych inwestycji. Jednakże wniosek obejmujący przedmiotowa inwestycję dot. jednorodzinnego domu został przez inwestora złożony w dniu [...].12.1998 r. Organ I instancji wydał pozytywną dla inwestora decyzję znak [...] z dnia [...].02.1999 r. Jednak inwestor odwoła się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które po rozparzeniu odwołania utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W wyniku skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez inwestora C. B., - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6.12.2000 r sygn. akt II S.A./Kr 1267/99, uchylił obydwie wymienione zaskarżone decyzje organów orzekających w sprawie w.z.i z.t, nakazując ponowne przeanalizowanie sprawy, po uzyskaniu opinii eksperta w zakresie planowania przestrzennego, interpretującej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i wyjaśnieniu stronie istotnych szczegółów sprawy. Realizując te zalecenia organ I instancji wszczął od nowa postępowanie w sprawie wniosku P. B. obejmującego zamierzenie budowy domu mieszkalnego na działkach nr 1 i 2 w L.. Przeprowadził w dniu [...].09.2001 r. rozprawę administracyjną, w formie wizji lokalnej na miejscu lokalizacji proponowanej inwestycji. Na rozprawę nie stawił się (pomimo prawidłowego zawiadomienia) przedstawiciel jednostki autorskiej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o co wnioskował C. B., który w tym stanie rzeczy nie mógł zadać pytań i otrzymać na nie odpowiedzi od projektanta. Wobec takiej sytuacji organ I instancji uzyskał drogą korespondencyjną "opinię przestrzenną" z daty 27.09.2001 r. w zakresie wykładni interpretacyjnej ustaleń m.p.z.p. B. w odniesieniu do działek nr 1 i 2 w L.. Opinię tę - sporządziła osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne i będąca zarazem pracownikiem jednostki projektującej plan B. w 1994 r., tj. zakładu noszącego aktualnie nazwę "[...] Biuro Planowania Przestrzennego w R., Oddział Zamiejscowy w K.". W/w opinia stała się podstawą do wydania badanej obecnie decyzji organu I instancji, z daty [...].11.2001 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowych działek. Nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem C. B. wniósł do SKO odwołanie. Powołując się na szereg artykułów Konstytucji RP i Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz k.p.a. stwierdza, że decyzja nie wyjaśnia powodów odmowy realizacji budownictwa mieszkaniowego na działkach nr 1 i 2 w L.. Strona odwołująca się kwestionuje rozprawę administracyjną z dnia 10.09.2001, jako przeprowadzoną bez udziału projektanta planu, do którego strona chciała skierować zapytania i uzyskać wyjaśnienia, a ponadto zarzuca nie powołanie biegłych w celu wyjaśnienia treści planu. Kwestionuje także oparcie uzasadnienia decyzji na usta-leniach ogólnych tekstu planu dla całej gminy B., podnosząc, że ustalenia szczegółowe tekstu planu dla wsi L. nie dają podstawy do odmowy w.z. i z.t. Zarzuca brak wyjaśnienia, jakim kolorem na rysunku planu oznaczone są działki nr 1 i 2, co ma istotne znaczenie dla sprawy. Nawiązując do ustaleń poprzedniego planu z 1989 r. strona podnosi, że "Urząd Gminy bez wyjaśnienia odmówił precyzyjnego zapisu w nowym planie z 1994 r. pod budownictwo mieszkaniowe". Z faktu wydawania decyzji umożliwiającej realizację budownictwa mieszkaniowego - (jak można się domyślać chodzi o tereny bliskiego sąsiedztwa) - wywodzi sprzeczne z Konstytucją blokowanie przez Urząd Gminy wykonywania prawa własności na działkach nr 1 i 2, jako oznaczonych literą U" tj. mieszkaniowo-usługowych. W konkluzji strona wnosi o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i powołanie biegłych w celu wyjaśnienia sprawy zgodnie z zaleceniami wyroku NSA Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie C. B. stwierdziło co następuje: Zgodnie z unormowaniem art. 40 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w z. i z.t.) następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p z p.), w szczególnych przypadkach po uzgodnieniu z organami administracji specjalnej. Podstawową czynnością kontroli prawidłowości rozstrzygnięć spraw z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania jest zatem porównanie rodzaju oraz lokalizacji projektowanej inwestycji z ustaleniami w/w "planu urbanistycznego" danej miejscowości, ewentualnie również ze wskazaniami zawartymi w opiniach administracji specjalnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czyli "plan urbanistyczny" danej miejscowości jest prawem lokalnym, ustalanym przez lokalne władze uchwałodawcze (tu: Radę Miasta i Gminy) i obliguje lokalne władze wykonawcze (tu: Burmistrza i Zarząd) do przestrzegania jego zapisów, stosownie do postanowień cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z dokonanego przez organ odwoławczy porównania dostarczonych materiałów dowodowych, przedmiotowy teren - zgodnie z w/w prawem lokalnym - znajduje się w tzw. strefie mieszkalno - usługowej B., podzielonej liniami rozgraniczającymi na szereg obszarów o różnych funkcjach urbanistycznych. Działki nr ewid. 1 i 2 w L. położone są w przeważającej części w granicach obszaru o symbolu UR przeznaczonego wg tekstu planu dla zabudowy obiektami usług komercyjnych z zakresu rzemiosła, w niewielkiej części północnej - w granicach Obszaru o symbolu 01 KD III, Stanowiącego 50 metrowej szerokości pas drogowy drogi krajowej międzyregionalnej nr [...]. Ponadto - tereny o symbolu UR (stanowiącym podstawowy wyróżnik funkcji urbanistycznej tego terenu, przeznaczonego w tym konkretnym miejscu strefy mieszkalno-usługowej pod usługi rzemiosła) - zachodzą częściowo na obszar strefy ograniczeń fizjograficznych i wynikających z nich informacji o terenie, będących podstawą do wskazania w decyzji o w.z. i z.t. szczególnych warunków realizacji inwestycji. Planowane zamierzenie - w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowych działkach nie jest możliwe ,ponieważ jest niezgodne z przeznaczeniem tego obszaru sprecyzowanym w ustaleniach m.p.z.p. Zatem stosownie do brzmienia art. 43 ustawy o z. p. słusznie organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy terenu na przedmiotowych działkach. Z załączonych przez organ I instancji precyzyjnych materiałów dowodowych wynika, że wydanie decyzji odmownej w konkretnym przypadku strony skarżącej zostało dokonane w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. Dowodem na poprawność rozstrzygnięcia są znajdujące się w aktach sprawy: uwierzytelniona kopia mapy z odpowiednim fragmentem rysunku m.p.z.p. i tzw legendy do niego oraz uwierzytelnione kserokopie odpowiednich fragmentów tekstu m.p.z.p. gminy B. - w zakresie umożliwiającym prawidłowe odczytanie ustaleń planu. Ustosunkowując się do argumentów odwołania SKO wyjaśniło, co następuje: 1/ Strona mija się z prawdą, zarzucając decyzji organu I-szej instancji nie wyjaśnienie powodów odmowy realizacji budownictwa mieszkaniowego na działkach nr 1 i 2 w L.. Cały tekst uzasadnienia dla sentencji tej decyzji poświęcony został właśnie objaśnieniu przyczyn, wobec których rozstrzygnięcie jest niekorzystne dla strony odwołującej się. 2/ Zarówno organ I-szej instancji, jak też organ II-giej instancji nie posiadają instrumentów prawnych, które mogłyby skłonić wszystkie wzywane strony postępowania, w tym / - projektanta planu zagospodarowania przestrzennego B. - do osobistego uczestnictwa w zarządzonej rozprawie administracyjnej. Nieobecność prawidłowo zawiadomionych stron na rozprawie nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia (art. 94 § 1 KPA), nie może być także powodem dla jej ponownego zwoływania. 3/ Problemy, dla których wyjaśnienia wskazane jest powoływanie biegłych mogą być wyjaśniane w inny sposób, aniżeli osobiste uczestnictwo w rozprawie. Ponadto ocena celowości powołania biegłego należy do organu rozpatrującego sprawę. Zawarta w aktach "opinia przestrzenna" sporządzona przez uprawnionego urbanistę, a przysłana korespondencyjnie na żądanie Burmistrza B. przy piśmie [...] Biura Planowania Przestrzennego z daty [...].09.2001 r. - zdaniem SKO jest jednoznaczna i wyczerpuje sprawę interpretacji ustaleń m.p.z.p. Gminy B., eliminując potrzebę dalszych zapytań wobec specjalistów z tego zakresu. Strona niezadowolona z treści tej opinii może przedłożyć organowi rozpatrującemu sprawę, inną opinię, sporządzoną przez innego specjalistę z podobnymi uprawnieniami, ale na własny koszt. Natomiast w składach orzekających Samorządowych Kolegiów Odwoławczych mogą uczestniczyć powoływani przez Premiera RP członkowie pozaetatowi Posiadający odpowiednie wykształcenie specjalistyczne oraz wystarczające doświadczenie dla prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod względem merytorycznym. Strona odwołująca się nie chciała skorzystać z prawa zadawania pytań obecnemu na rozprawie pozaetatowemu członkowi SKO w [...], będącemu jednocześnie fachowcem w tym zakresie - w sposób zupełnie nieuzasadniony kwestionując jego bezstronność w sprawie . Dalej zaś SKO podaje, że nie mogło mieć większego wpływu na stawiennictwo projektanta planu B. gdyż przymusowe doprowadzenie świadka na rozprawę może zarządzić tylko Sąd. Zaś z uwagi na uwarunkowania naturalnego środowiska, analizując projektowane zamierzenie inwestycyjne i plan zagospodarowania przestrzennego SKO podzieliło pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, która jest zgodna z prawem. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji na podstawie art. 156 par 1 k.p.a. zarzucając niezgodność decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego przez rozszerzającą jego interpretację dokonaną przez organy I i II instancji. Wykluczenie całkowite budownictwa mieszkaniowego w obszarze ozn. na planie z.p. symbolem UR jest niedopuszczalne zdaniem skarżącego gdyż w ustaleniach szczegółowych wsi L. brak jest zapisu ,,UR'. Ponadto skarżący zarzuca niewyjaśnienie sprawy przez nie to że nie został przeprowadzony dowód z opinii biegłego zgodnie z zaleceniem NSA. W odpowiedzi na skargę Organ Odwoławczy wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 97 par 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Właściwym zatem do rozpoznania niniejszej sprawy jest Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treści art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, które powinny mieć zastosowanie w sprawie. Stosownie do art. 134 par 1 p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skardze nie można odmówić słuszności w tej części, w której zarzuty sprowadzają się do nie wyjaśnienia stanu faktycznego i istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie . Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Krakowie w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 6.12.200 r., zwracając uwagę na uchybienia w postępowaniu organów orzekających I i II instancji zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 10 par 1, 75,77 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, przesłuchać świadków lub biegłych jeżeli jest potrzebne dla wyjaśnienia sprawy, /art. 89 par 2 k.p.a./ Uzyskać interpretację planu zagospodarowania przestrzennego od zespołu autorskiego planu lub innego zespołu eksperckiego dla usunięcia wszelkich wątpliwości, co do celu i faktycznego przeznaczenia terenów działek nr 1 i 2 tym aktem. Trzeba stwierdzić, że postępowanie nie zostało przeprowadzone w myśl powyższych zaleceń. Przede wszystkim nie został przesłuchany na rozprawie przez organami orzekającymi, jako świadek autor "opinii przestrzennej", która została zakwestionowana przez stronę. Okoliczność, że świadek nie stawił się na rozprawie mimo prawidłowego doręczenia wezwania nie może być powodem do uznania, że dowodu tego nie można przeprowadzić i że tylko Sady mają możliwość zastosowania właściwych środków formalno prawnych przymusu. Przepisy art. art. 83 stanowi ,że nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze-świadka , a przepis art. 88 k.p.a. przewiduje środki jakie organ jest obowiązany zastosować w przypadku gdy świadek lub biegły nie stawi się bez uzasadnionej przyczyny albo bezzasadnie odmówi złożenia zeznania. Te środki przewidziane prawem nie były zastosowane w stosunku do świadka. Nie został też powołany biegły dla wyjaśnienia istotnych kwestii związanych z ustaleniami przeznaczenia w terenu przedmiotowych działek w obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że członkiem składu orzekającego SKO w [...] w tej sprawie był jego pozaetatowy członek, który jest "osobą posiadającą odpowiednie wykształcenie" i "fachowcem w tym zakresie", nie zwalniało tego organu od przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego zgodnie z regułami przewidzianymi przepisami k.p.a. Nie może członek organu orzekającego w danej sprawie jednocześnie być biegłym. Zarzut, że odwołujący się C. B. nie chciał zadawać członkowi zespołu orzekającego pytań stawianych biegłemu, jest tyleż niezrozumiały co nieuzasadniony. Organ orzekający prawidłowo stosując przepisy art. 75, 77, 80, 84 k.p.a. powinien był dopuścić dowód z biegłego o ile uznał, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne a nie zastępować tego dowodu przez "wytypowanie" do orzekania w sprawie członka składu orzekającego o wiedzy fachowej. Ta wiedza byłaby niewątpliwie przydatna dla oceny opinii biegłego. Biorąc pod uwagę powyższe, trzeba stwierdzić iż orzeczenie zostało wydane przedwcześnie bez zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego./art. 7, 77 k.p.a./ Wobec naruszenia przez organy orzekające wskazanych wyżej przepisów postępowania, a także art. 75, 80, 84 k.p.a Sąd uchylił wydane w tej sprawie decyzję w ramach postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie sięgające "w głąb" sprawy jest w tym przypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia w myśl przepisu art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Sąd uwzględniając skargę orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 par 1 pkt. l lit "c" p.p.s.a.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s. a.