II SA/Kr 957/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 czerwca 2008r. Nr [...], znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zmianami), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a także art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. J. i E. H., ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce nr "1", obr. [...], przy ul. [...] w K.. Po rozpatrzeniu odwołania M. G., powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2009r. , znak [...], z powołaniem jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że M. G. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr "2", obr. [...], w K., będącej własnością Gminy K., która graniczy z działką stanowiącą teren inwestycji (raport z rejestru gruntów według stanu na dzień 24 września 2007r. oraz dostępne mapy, w tym załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji). Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek złożonej w terminie przez M. G. skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2009r., znak [...], w której domagała się ona uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenia prawa administracyjnego materialnego i procesowego, a to: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie warunków zabudowy pomimo braku łącznego zaistnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie; - § 4,6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprawidłowe wyznaczenie obligatoryjnych warunków zabudowy; - art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału stron w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu całego materiału dowodowego, na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia; - art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zamiast jego uchylenia. Skarżąca wnosiła też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższego wniosku M. G. podnosiła, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może stanowić podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, której realizacja może wywołać nieodwracalne skutki dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Zrealizowanie inwestycji przy zachowaniu parametrów zawartych w decyzji może wiązać się z przekroczeniem dozwolonego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wskazując na orzecznictwo dopuszczające dokonanie wstępnej oceny zasadności skargi przy badaniu możliwości uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podkreślała, że waga uchybień dokonanych w sprawie niniejszej przez organy administracji publicznej jest znaczna, co dotyczy zwłaszcza wyznaczenia niektórych warunków zabudowy istotnych z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji oraz polemizując z zarzutami skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wypowiedziało się odrębnie co do zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uczestnik W. J. wnosił o oddalenie skargi oraz wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jako bezzasadnych. Podkreślał, że planowana przez niego nadbudowa budynku odpowiada temu , co znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie. Pozostali uczestnicy, którym doręczono odpisy skargi, do daty rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zajęli stanowiska w sprawie zawartych w niej zarzutów i wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dla zastosowania instytucji przewidzianej w powołanym przepisie nie jest wymagane udowodnienie, a jedynie uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody, czy trudnych do odwrócenia skutków. W doktrynie podkreśla się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania (tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str. 183-184 ). Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zmianami) - w szczególności art. 4 ust. 2 oraz 59 i nast. - upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu, zaś powyższe stwarza możliwość stosowania do tychże aktów administracyjnych instytucji przewidzianej w art. 61 § 6 p.p.s.a. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm.) jest węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek - organizacyjnych, która winna być realna. W tej sytuacji wykonanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu. W doktrynie zwraca się trafnie uwagę, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego akt lub czynności, ustalenia przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby Pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego (tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183 ). Zarówno ze złożonego przez inwestora wniosku, a także innych zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów wynika, zamierzenie inwestycyjne polegającego na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego , na działce nr "1" obr. [...], przy ul. [...] w K. ma być realizowane w pierzei ulicy, w tak sposób, że nadbudowa ma przylegać do ścian sąsiednich budynków na działkach nr "2" i nr "3", jak również do granicy z działką pozostającą we współużytkowaniu wieczystym skarżącej. Nadto, ustalając krąg postępowania sądowoadministracyjnego dostrzeżono, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie doręczono skutecznie jakiejkolwiek korespondencji B. R. - współwłaścicielce działki nr "3", a także A. T. i H. T., będącym współwłaścicielami działki nr "4" ( dostępne w aktach administracyjnych raporty z rejestru gruntów według stanu na dzień 24 września 2007r. oraz mapy, w tym załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji, a także przeznaczona dla wyżej wymienionych, zwrócona bez doręczenia korespondencja ). Inne powoływane dla uzasadnienia wniosku okoliczności będą podlegały ocenie przy wydaniu wyroku w rozpoznaniu skargi. Mając powyższe na uwadze, uznając rozpoznawany wniosek za zasadny, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, biorąc za podstawę art. 61 § 3 p.p.s.a.