II SA/Kr 957/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. -miasta na prawach powiatu na decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania skargę oddala W rozpatrywanej sprawie zaskarżona została decyzja Wojewody z dnia [...].05.2013 r. (znak: [...] uchylająca w całości decyzję Starosty K. z dnia [...] 11.2011 r. (znak: [...] ) i przekazująca do ponownego rozpoznania sprawę, w której organ I instancji orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 59 061 zł za nieruchomość (działkę nr [...] obr. [...] ) przejętą w dniu 2.12.1977 r. z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6.07.1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego i podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, póz. 192 ze zm.) w związku z Zarządzeniem nr 6 Naczelnika Dzielnicy K. –K. z dnia 12.02.1977 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla "[...]" w K. i jego podziału na działki budowlane (Dz.Urz. Rady Narodowej Miasta K. z dnia 20.08.1977 r. Nr 11, póz. 57). Nieruchomość ta po rozgraniczeniu zmieniła oznaczenie, powierzchnię i konfigurację - działkę nr [...] o pow. 0,0088 ha obr. [...] stanowiącą obecnie własność Gminy K. 2. wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt l w całości na rzecz J.P. 3. zobowiązaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - do wypłaty odszkodowania, w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Poza tym decyzja organu I instancji zawierała w części dyspozytywnej informację o skutkach opóźnienia i zwłoki w wypłacie odszkodowania (pkt 4), waloryzacji kwoty odszkodowania (pkt 5) oraz o możliwości złożenia zasądzonej sumy do depozytu sądowego (pkt 6). W wyniku odwołania od tej decyzji Starosty K. z dnia 4.11.2011 r., wniesionego przez Gminę K. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta K. oraz odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - Wojewoda uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji przyjął, że nie jest zasadny zarzut dotyczący niemożności zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Stan prawny wywołany władczym przejęciem spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w istocie bez odszkodowania, trwa nadal. Przepisy zaś u.g.n. przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). Wojewoda podkreślił, że materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n., zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje staroście jako organowi administracji publicznej kompetencję do wydania, odrębnej decyzji o odszkodowaniu, między innymi w sytuacjach gdy pomimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych nie zostało na rzecz stron ustalone dotychczas odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, pomimo ciążącego na organach w tym zakresie ustawowym obowiązku. Wskazano także, iż odszkodowanie jest niezbędnym ekwiwalentem za pozbawienie właściciela jego prawa własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Na organach administracji ciąży obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem wywłaszczenia, jeżeli w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, zaś obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ odwoławczy podkreślił, że kluczową w sprawie kwestią jest właściwość rzeczowa i miejscowa organu administracji publicznej rozstrzygającego przedmiotową sprawę. Podkreślono, iż organy winny z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Decyzja administracyjna zaś wydana przez niewłaściwy organ, dotknięta jest kwalifikowaną wadą (art. 156 par. l pkt l K.p.a.). Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro więc sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, położonej na terenie K. - miasta na prawach powiatu, zatem organem ustawowo właściwym do jej załatwienia jest Prezydent tego miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wcześniej rozpatrując przedmiotową sprawę uznano, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za tę nieruchomość byłaby Gmina K. (reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. która jest jednocześnie stroną postępowania w tej sprawie. Ta okoliczność spowodowała, iż przyjęto, że występuje przesłanka do wyłączenia organu I instancji z mocy prawa (art. 24 par. l pkt l i pkt 4 w zw. z art. 26 par. 3 K.p.a.). Postanowieniem z dnia 19.10.2007 r. Wojewoda wyznaczył do załatwienia tej sprawy Starostę K. . Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż począwszy od wyroku NSA z dnia 10 lutego 2010 r. I OSK 1310/09, w orzecznictwie NSA opowiedziano się za przyjęciem koncepcji, iż "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa". Efektem przyjęcia powołanego stanowiska jest zatem konieczność uznania, iż w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K. , nie będzie więc ta właśnie Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , lecz Skarb Państwa. W konsekwencji brak jest podstaw do tego by Prezydent Miasta K. - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawie miał być wyłączony od orzekania, skoro sprawa nie dotyczy interesu Gminy K. . Orzekanie przez Starostę K. uznać należy - zdaniem organu odwoławczego - w efekcie za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym zagrożeniem w postaci konieczności stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § l pkt l kpa). Niezależnie jednak od powyższego zdaniem Wojewody sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy. Został on opracowany w dniu 14.07.2011 r., w oparciu o par. 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten uległ jednak zmianie w dniu 14.07.2011 r. i zdaniem Wojewody operat nie uwzględnia zasad szacowania nieruchomości określonych w tym przepisie. Podkreślono, iż z operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy z góry wykluczył" możliwość przyjęcia do porównań cen transakcyjnych obrotu nieruchomościami drogowymi, bowiem jego zdaniem nie można uznać za takie ceny wartości uzyskiwanych w postępowaniach w sprawach ustalania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Pod pojęciem zaś cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Co więcej, sam rzeczoznawca wskazuje na istnienie danych z rynku lokalnego nieruchomości, które nie mogły zostać wzięte do porównań, bowiem nie stanowią nieruchomości podobnej do wycenianej. Nadto, biegły nie podał, jaka część przyjętych przez niego transakcji dotyczyła nieruchomości objętych 5% premią wypłacaną zgodnie z art. 18 ust. l e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie są zrozumiałe, zdaniem organu odwoławczego, rozważania biegłego dotyczące interpretacji wskazanej 5 % premii. W tym zakresie operat nie przedstawia przejrzystych i jednoznacznych wniosków wyceny. Podkreślono bowiem, iż 5 % premii nie można uznać za "szczególne zawarcia transakcji" określone w par. 5 ust. l wymienionego wyżej rozporządzenia. Błędnym było także przyjęcie przez biegłego jako "rynku lokalnego" -miasta K. Jest to bowiem sprzeczne z par. 36 ust. 2 rozporządzenia, który nakazuje, odnieść się do rynku regionalnego w przypadku braku na rynku lokalnym wystarczającej liczny transakcji. Wątpliwości organu odwoławczego budził także zbiór transakcji przyjętych do porównań (badano nieruchomości w bezpośredniej bliskości do wycenianej nieruchomości, nie uwzględniając stanu wycenianej nieruchomości z daty jej przejęcia. Zdaniem Wojewody jest to sprzeczne z art. 134 ust. 2 ugn i art. 130 ust. l ugn w zw. z art. 4 pkt 17 ugn, a także z par. 36 ust. l rozporządzenia). Biegły winien wziąć pod uwagę wszystkie czynniki odnoszące się do wycenianej nieruchomości z daty przejścia jej własności na rzecz Skarbu Państwa przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań rynkowych. Wadliwym też było nieuwzględnienie w sporządzanej wycenie faktu, iż szacowana nieruchomość obciążona jest służebnością gruntową (art. 128 ust. 2 u.g.n.). Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia 23.05.2013 r. wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. -miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając przy tym: 1. naruszenie art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na nie rozpatrzeniu przez organ II instancji istoty sprawy; 2. naruszenie przepisu art. 126 kpa w zw. z art. 110 kpa skutkujące uchyleniem decyzji Starosty K. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. jako organu I instancji mimo, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody z dnia 19.10.2007 r. o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy, 3. brak zastosowania art. 24 § l pkt 4 i § 3 kpa w zw. z art. 28 kpa skutkujące uchyleniem decyzji Starosty K. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tj. Prezydenta Miasta K . Uzasadniając skargę strona skarżąca wskazała, że przepisy art. 24 - 27 KPA. regulują przesłanki i tryb wyłączenia pracownika i organu administracji publicznej. Przytaczając treść uzasadnień sądów administracyjnych podkreślono, że zasadne było wyznaczenie Starosty K. do załatwienia przedmiotowej sprawy (postanowieniem Wojewody z dnia 19.10.2007 r. Nr [...] ). Jak zauważono, niewątpliwie główną przesłanką wydania przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] .10.2007 r. Nr [...] było uznanie, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia za część parceli 1. kat. [...] która w wyniku procesu komunalizacji przeszła na rzecz Gminy Miejskiej K. będzie — w przypadku uznania roszczenia wnioskodawców za zasadne - Gmina Miejska K. Niemniej wskazanie W decyzji z dnia 4.11.2011 r. przez Starostę K. jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty powyższego odszkodowania Skarbu Państwa nie przesądza samo przez się, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i obarczona jest wadą określoną w art. 156 § l pkt l KPA. Podkreślono przy tym, że Prezydent miasta na prawach powiatu może pełnić różne funkcje, w tym organu wykonawczego gminy, statio fisci Skarbu Państwa, organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawy administracyjne. W postępowaniu administracyjnym prezydent miasta na prawach powiatu może pełnić rolę organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę administracyjną lub rolę strony tego postępowania jako reprezentant gminy bądź Skarbu Państwa. Bywają przy tym postępowania, w których prezydent miasta na prawach powiatu może występować w podwójnej roli tj. w roli organu administracji i strony postępowania. Przepis art. 24 § l K.p.a. ustanawia przesłanki wyłączenia pracownika lub organu, których zaistnienie obliguje do wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy. Zgodnie z § 3 tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy istnieje także wtedy, gdy w sprawie pojawią się okoliczności niewymienione w § I wskazanego przepisu, ale które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika lub organu. W skardze podkreślono, iż w świetle powołanych przepisów, prezydent miasta na prawach powiatu nie może przejąć do dalszego prowadzenia jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę administracyjną postępowania administracyjnego, w którym wcześniej występował jako strona. Taka zmiana ról procesowych pozostaje w sprzeczności z przepisami o wyłączeniu pracownika lub organu jako przepisami zapewniającymi bezstronne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i nie jest dopuszczalna. W przedmiotowym postępowaniu Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu, jako organ ustawowo właściwy rzeczowo i miejscowo do prowadzenia tego postępowania, na mocy postanowienia Wojewody z dnia 19.10.2007 r. (Nr [...] ) został uznany za stronę tego postępowania i w konsekwencji wyłączony od załatwienia sprawy będącej jego przedmiotem. Zauważono, iż w postępowaniu tym prowadzonym przez Starostę K. , Prezydent Miasta K. uczestniczył nie tylko jako reprezentant Gminy Miejskiej K, ale też jako właściwy miejscowo reprezentant Skarbu Państwa, co potwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25.10.2012 r. Skarżący wskazał, iż oceniając przedmiotową kwestię, należy mieć na względzie także to, że w przedmiotowym postępowaniu Prezydent Miasta K. działający, czy to w imieniu Gminy Miejskiej K. , czy to w imieniu Skarbu Państwa zajmował w nim inne stanowisko niż wnioskodawca; np. w kwestii prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania. Dlatego też wskazanie w decyzji z dnia 04.11.2011 r. przez Starostę K. jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania Skarbu Państwa tylko pozornie pozwala przyjąć, że ustały przyczyny wyłączenia organu ustawowo właściwego od załatwienia przedmiotowej sprawy, bowiem na, skutek wydania postanowienia z dnia 19.10.2007 r. Nr [...] powstała sytuacja prawna, która uniemożliwia wskazanemu organowi dalsze prowadzenie mniejszego postępowania bez naruszenia przepisu art. 24 § l pkt l i §3 K.p.a. W tej sytuacji wydana przez organ ustawowo właściwy decyzja kończąca przedmiotowe postępowanie byłaby decyzją wadliwą podlegającą wzruszeniu na zasadzie art. 145 § l pkt 3 K.p.a. jako wydaną przez organ podlegający wyłączeniu. Podkreślono nadto, że postanowienie z dnia 19.10.2007 r. Wojewody o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem przekazanie przez Wojewodę zaskarżoną decyzją z dnia 23.05.2013 r. sprawy do ponownego rozpoznania innemu organowi, tj. Prezydentowi Miasta K. wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, stanowi naruszenie art. 126 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. W tym stanie sprawy obowiązkiem organu II instancji było rozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu Skarbu Państwa zastępowanego przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej i wydanie decyzji co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 23.05.2013 r. uchylająca decyzję Starosty K. z dnia [...] .11.2011 r. o ustaleniu odszkodowania i orzekająca jednocześnie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zasadniczym powodem podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu administracji publicznej. Wojewoda uznał bowiem, że własne postanowienie z dnia 19.10.2007 r. wyznaczające do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę K. (w miejsce Prezydenta Miasta K. ), nie znajduje obecnie już uzasadnienia, gdyż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K. - jest Skarb Państwa, a nie, jak wcześniej przyjęto - Gmina K. Dodatkowym powodem uchylenia decyzji organu I instancji były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości dokonywanej wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 23.05.2013 r. wykazała, iż decyzja ta jest prawidłowa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nieruchomość za którą decyzją organu I instancji orzeczono o odszkodowaniu (dz. nr [...]), wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6.07.1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego i podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, póz. 192) w związku z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. – K. z dnia 12.02.1977 r. Obecnie zaś nieruchomość ta stanowi własność Gminy K. . Wniosek o wypłatę odszkodowania złożyła J.P. w dniu 7.12.2005 r. Nie ulega zatem wątpliwości, iż przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza sporem w kontrolowanej sprawie było także to, iż nie została wydana decyzja orzekająca w przedmiocie odszkodowania za wskazaną wyżej nieruchomość. Zgodnie z art. 128 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tjedn. Dz. U. 2010 r. Nr 102, póz. 651; dalej powoływana jako u.g.n.) wywłaszczenie własności nieruchomości (...) następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tego prawa. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 3 z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, póz. 191 ze zm.) Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.02.2010 r. (sygn. akt I OSK 1310/09) przyjął przy tym, że obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Jak podkreślał NSA zobowiązanie do zapłaty odszkodowania orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie wskazanej wyżej ustawy z dnia 10.05.1990 r. jest zobowiązaniem o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Z przepisem tym związany jest przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zgodnie z którym - to Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zdaniem sądu, wskazane wyżej przepisy jednoznacznie wykluczają sukcesję gmin co do regulowania zobowiązań wynikających z faktu wywłaszczenie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. To zaś oznacza, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K. , nie będzie Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. lecz będzie to Skarb Państwa. Trafne było zatem stanowisko organu odwoławczego, iż obecnie brak jest podstaw aby Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy - miał być wyłączony od orzekania w tej sprawie, która przecież nie dotyczy interesu Gminy K. To zaś prowadzi do wniosku, iż Starosta K. , uznając się za organ niewłaściwy, powinien przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu tj. Prezydentowi Miasta K. wykonującemu wskazane wyżej funkcje. Zgodnie bowiem z art. 19 K.p.a. organ administracji publicznej przestrzega swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu. Stosownie zaś do art. 156 § l pkt. l K.p.a. - przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Oceny w kontrolowanej sprawie wymaga nadto, czy funkcjonujące w obrocie prawnym, wydane na podstawie art. 26 par. 2 w zw. z art. 26 par. 3 K.p.a - postanowienie Wojewody z dnia 19.10.2007 r. o wyznaczeniu innego organu (tj. Starosty K. ) do załatwienia sprawy dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - stoi obecnie na przeszkodzie rozpoznaniu sprawy przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania* z zakresu administracji rządowej. Zajmując stanowisko wobec powyższej kwestii należy mieć na uwadze przede wszystkim charakter prawny wskazanego postanowienia. Zauważyć bowiem należy, że z art. 123 par. 2 K.p.a. wynika, iż postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania, lecz - co do zasady -nie rozstrzygają o istocie sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 141 par. l K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Podkreślić w związku z powyższym należy, że przepis art. 26 K.p.a. nie stanowi o możliwości instancyjnej weryfikacji postanowienia wyznaczającego inny organ do załatwienia sprawy. Nie jest zatem takie postanowienie zaskarżalne. Wiąże natomiast organ z chwilą doręczenia (art. 126 w zw. z art. 110 K.p.a.). Z art. 142 K.p.a. wynika zaś, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W literaturze wskazuje się przy tym, że organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko niezaskarżalnemu postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego (tak A. Wróbel w: Komentarz do K.p.a. teza 2 do art. 142; Lex). Zdaniem sądu, nie ma także przeszkód aby do wydanego w sprawie niezaskarżalnego postanowienia, organ odwoławczy odniósł się (ustosunkował się) także wówczas, gdy strona wprost nie formułowała w odwołaniu żadnych zarzutów względem tego postanowienia. Wniosek ten wynika z charakteru postępowania odwoławczego, które polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji, a także z faktu, iż żaden przepis nie zawęża kognicji tego organu podczas rozpatrywania sprawy (organ nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w odwołaniu). W związku z powyższym należy uznać, że nie był trafny zarzut strony skarżącej, iż przekazaniu przez Wojewodę na mocy decyzji tego organu z dnia 23.05.2013 r. sprawy do ponownego rozpoznania właśnie Prezydentowi Miasta K. stoi na przeszkodzie nadal funkcjonujące w obrocie prawnym postanowienie Wojewody z dnia 19.10.2007 r. Jak bowiem wynika ze wskazanych przepisów oraz przedstawionego poglądu, weryfikacja (zmiana) stanowiska zajętego przez organ w niezaskarżalnym postanowieniu wydanym w oparciu o art. 26 par. 2 i par. 3 K.p.a., może nastąpić wyłącznie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Inaczej mówiąc, o bycie prawnym omawianego postanowienia decydowała będzie wyłącznie treść uzasadnienia decyzji organu II instancji. Jak już wyżej zaznaczono, nie jest dopuszczalne, wydawanie przez organ odwoławczy, we wskazanej kwestii odrębnego postanowienia (np. o uchyleniu weryfikowanego postanowienia). We wskazanym więc zakresie, postępowanie Wojewody ocenić należy jako prawidłowe . Nadto zauważyć trzeba, że wobec okoliczności, iż w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w K.p.a. nie obowiązuje zasada perpetuatio fori (por. np. art. 14 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., art. 15 par. l kodeksu postępowania cywilnego, art. 18n ordynacji podatkowej) - nie można wykluczyć, iż zmiana przepisów lub zapatrywań i ocen prawnych, wpłynąć może na zmianę organu administracji publicznej właściwego do orzekania w danej sprawie. Zdaniem sądu, trafnie Wojewoda wskazał, powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż zapatrywania dotyczące problematyki odnoszącej się do wyłączenia Gminy od orzekania w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ulegały zmianie. Uwzględniając pogląd, iż zapłata odszkodowania stanowi wykonanie decyzji o wywłaszczeniu, które z kolei obciąża Skarb Państwa, uznać należy, że sprawa taka nie dotyczy interesu Gminy, co powoduje, iż nie ma podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. Tym samym, skoro w sprawie orzekał organ niewłaściwy, to Wojewoda dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania, skorygował we właściwy sposób. Rozstrzygnięcie to jest zgodne ze wskazaną wyżej okolicznością, iż w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym w K.p.a. nie obowiązuje zasada perpetuatio fori. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 24 par. l pkt l i par. 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania, może być jednocześnie w tej sprawie organem I instancji. Zwrócić należy uwagę, że powodem wyłączenia Prezydenta Miasta K. od udziału w sprawie było przyjęcie, że Gmina K. będzie zobowiązana do zapłaty odszkodowania ustalonego wcześniej przez Prezydenta. Jak już wyżej podkreślono, taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, zatem interes Gminy nie jest naruszony, ani zagrożony. Natomiast wielość ról w których może występować Prezydent Miasta K. , nie może sama w sobie wyłączać stosowania przepisów odnoszących się do właściwości rzeczowej i miejscowej organu. Kontrolując przedmiotową sprawę, w granicach wyznaczonych przez art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego w kwestii uchybień w operacie szacunkowym sporządzonym w sprawie na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż sporządzony operat szacunkowy nie uwzględnia zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109) dokonanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające wskazane wyżej rozporządzenie (Dz. U. 165, póz. 985). Ponownie sporządzając operat szacunkowy na potrzeby kontrolowanej sprawy należy wiec uwzględnić aktualne brzmienie wymienionego rozporządzenia. W sposób jasny i nie budzący wątpliwości winna zostać także przedstawiona i udokumentowana metodyka wyliczeń oraz przyjęte do nich wartości, przy uwzględnieniu obciążeń szacowanej nieruchomości. Wobec powyższego, uznając skargę za nieuzasadnioną, sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.