II SA/Kr 957/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. B. od decyzji nr 236/2024 z dnia 31 maja 2024 r. znak: WOB.7721.238.2023.NOGI Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala sprzeciw. Decyzją nr 83/2023 z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: OAE.5160.33.2023, wydaną m.in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), po rozpoznaniu sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] przy ul. [...] w N. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu nakazał M. B. doprowadzić budynek do stanu poprzedniego przez rozbiórkę nowopowstałej betonowej posadzki w poziomie parteru, rozbiórkę wykonanych betonowych schodów wewnętrznych w poziomie parteru, rozbiórkę wykonanych nowych murowanych ścianek w poziomie poddasza. Decyzją nr 236/2024 z dnia 31 maja 2024 r., znak: WOB.7721.238.2023.NOGI, wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. B., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie orzekł kasatoryjnie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał, co poprzedziło wydanie decyzji organu pierwszej instancji: 1) W dniu 21 lutego 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę budynku, podczas której stwierdzono: "Jest to obiekt o dwóch kondygnacjach nadziemnych, podpiwniczony częściowo. Jedną ścianą budynek przylega do budynku A. w N. . Ściana szczytowa budynku od strony zachodniej sytuowana jest przy wjeździe i wejściu na teren tak zwanego pasażu [...]. Przedmiotowy budynek jest murowany, nad parterem stropy stalowe-ceramiczne, nad piętrem stropy drewniane (...). W budynku użytkowany jest jeden lokal mieszkalny w poziomie piętra. Pozostałe lokale nie są użytkowane, prowadzone są roboty budowlane polegające na wymianie tynków oraz podłóg, a także instalacji wewnętrznych. Wymieniana jest również część ścianek działowych. Kontrolę przeprowadzono w związku z interwencją Centrum Zarządzania Kryzysowego w sprawie odpadania elementów ceramicznych ze ściany szczytowej budynku. Stwierdzono w dniu kontroli, że ze ściany szczytowej budynku od strony zachodniej spadły na dojazd do pasażu [...] elementy ceramiczne – prawdopodobnie cegły pełne zwieńczające ściany przy samym szczycie. Obróbka blacharska zabezpieczająca ścianę szczytową przed opadami atmosferycznymi została zwinięta przez wiatr na połać dachową. Widoczny jest brak około 6 cegieł zwieńczających ścianę oraz około 2 m bieżących obróbki blacharskiej. Na ścianie szczytowej widoczne są ubytki tynku oraz miejscowe odparzenia tynku wokół ubytków i wybrzuszenie. W dniu kontroli wiał mocny wiatr, który prawdopodobnie spowodował upadek cegieł i oderwanie obróbki blacharskiej. Teren, na który upadły elementy ceramiczne zagrodzony jest taśmą ostrzegawczą (...) przejście i przejazd do pasażu [...] od strony ulicy [...] jest zablokowany (...). P. M. B. oświadcza, że niezwłocznie przystąpi do usuwania poluzowanych elementów ściany szczytowej, odparzonych i rozwarstwionych tynków i wszelkich innych elementów mogących stwarzać zagrożenie dla zdrowia, życia i mienia. Roboty te prowadzone będą pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane. W dniu kontroli w budynku i na nieruchomości nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. P. M. B. oświadczył, że roboty zostały przerwane na okres zimowy". 2) Do protokołu PINB wydał ustnie decyzję z art. 66 ust. 1a Pb zobowiązującą M. B. (współwłaściciela budynku) do wykonania robót budowlanych: a) usunięcia luźnych elementów ściany szczytowej zachodniej, b) zabezpieczenia obróbek blacharskich, c) usunięcia odparzonych i rozwarstwionych tynków, d) zabezpieczenia elementów ściany przez odpadaniem i powodowaniem zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia. Decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed MWINB (WOB.7721.123.2023). 3) Względem prowadzonych w budynku robót budowlanych PINB postanowieniem nr 100/2023 z dnia 27 lutego 2023 r. wszczął postępowanie (OAE.5160.33.2023), zaś postanowieniem nr 101/2023 z dnia 28 lutego 2023 r. nakazał M. B. wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb (utrzymane w mocy przez MWINB postanowieniem nr 486/2024 z dnia 31 maja 2024 r., znak: WOB.7722.126.2023.NOGI). Dalej organ odwoławczy wspomniał, że M. B. w dniu 28 kwietnia 2023 r. złożył w Urzędzie Miasta N. wyjaśnienia w sprawie i prośbę o wydłużenie terminu do przedłożenia ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją, zaś w dniu 10 maja 2023 r. przedłożył w PINB inwentaryzację i kartę tytułową ekspertyzy technicznej. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego przez wezwanie M. B. do uzupełnienia inwentaryzacji o podpis i przedłożenie ekspertyzy technicznej oraz przeprowadzenie dodatkowych oględzin celem dokładnego opisania zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych wraz z wykonaniem dokumentacji fotograficznej. Następnie organ odwoławczy wskazał, że krąg stron postępowania pozostaje niezmienny (właściciele działki nr [...] – Z. B., D. B., M. B.), jednak na dalszym etapie postępowania PINB ma czuwać nad jego prawidłowością, bo powinien z zasady obejmować właścicieli nieruchomości sąsiednich. W toku kontroli w dniu 21 lutego 2023 r. ustalono, że w budynku przeprowadzono roboty budowlane polegające na wymianie tynków, podłóg, instalacji wewnętrznych, ścian działowych. Do protokołu z kontroli włączono fotografie przedstawiające nową belkę trawersową, betonowe nadproże, nowe schody, nadproże i posadzkę w poziomie parteru oraz ścianki murowane w poziomie poddasza. Jedna z fotografii przedstawiająca rusztowanie wykonane przy jednej ze ścian zewnętrznych budynku została opatrzona adnotacją: "typ rusztowania: rusztowanie systemowe modułowe; brak pionów komunikacyjnych; brak poręczy pośredniej; brak deski bortnicowej; brak wygrodzonej strefy montażu/strefy niebezpiecznej; brak tablicy określającej: wykonawcę, dopuszczane obciążenia; brak uziemienia; brak dokumentacji projektowej rusztowania; niewłaściwe kotwienie rusztowania (brak kotew, rusztowanie przymocowano do śruby w ścianie drutem); niewłaściwe podkłady i oparcie rusztowania; konstrukcja rusztowania niestabilna". W dniu kontroli nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych, a inwestor oświadczył, ze prace zostały przerwane na okres zimowy. Do akt sprawy włączono kserokopię zgłoszenia robót budowlanych polegających na wymianie tynków, wymianie instalacji wewnętrznej: wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, wymianie podłóg (złożone przez M. B. w dniu 1 października 2023 r., sprzeciwu nie wniesiono). Z ekspertyzy technicznej wynika, że zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora był następujący: - Poziom piwnic: 1) obniżenie poziomu w części piwnicy i podbicie fundamentu (wysokość podbicia ok. 25 cm), 2) wykonanie dodatkowego stropu nad piwnicą w celu wzmocnienia istniejącego stropu oraz oparcia dodatkowych schodów parteru; - Poziom parteru: 1) zmniejszenie otworów drzwiowych wraz z zastosowaniem nadproży systemowych Leier STRONG, 2) usztywnienie belką stalową IPE 160 wsporników stalowych stropu łukowego, 3) powiększenie otworu i wzmocnienie belką żelbetową o wymiarach 30 cm x 27 cm, 4) powiększenie otworu i wzmocnienie belką żelbetową o wymiarach 60 cm x 30 cm, 5) wykonanie belki żelbetowej podpierającej belkę stalową, 6) wykonanie wzmocnienia istniejącej wnęki, 7) wykonanie schodów murowanych, 8) wprowadzenie nowych kanałów wentylacyjnych; - Poziom pierwszego piętra: 1) zmniejszenie otworów drzwiowych wraz z zastosowaniem nadproży systemowych Leier STRONG, 2) wykonanie drewnianej antresoli, 3) wprowadzenie nowych kanałów wentylacyjnych; - Poziom drugiego piętra: 1) wykonanie nowej ściany szczytowej i części murów, 2) wprowadzenie nowych kanałów wentylacyjnych. Wykonane roboty budowlane ingerują w układ konstrukcyjny obiektu (m.in. obniżenie poziomu w części piwnicy i podbicie fundamentu, zmiana rozmiaru otworów w ścianach zewnętrznych, realizacja nowej ściany szczytowej), a tym samym stanowią przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie jego elementów konstrukcyjnych, która wymagała pozwolenia na budowę. Zakres zrealizowanych robót budowlanych zdecydowanie przekracza – wskazane w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych – prace remontowe polegające na wymianie tynków, wymianie instalacji wewnętrznej: wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej oraz wymianie podłóg. Mimo prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych decyzja PINB jest przedwczesna, bo przed zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego co do tego, czy możliwe jest zastosowanie (względniejszego) art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. Nie jest tak, że skoro inwestor nie wypełnił w wymaganym terminie obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej, to należy wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb w odniesieniu do całego zakresu zrealizowanych robót. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na przedłożoną w toku postępowania odwoławczego ekspertyzę techniczną, z której wynika, że wprowadzone zmiany konstrukcyjne nie będą miały negatywnego wpływu na budynek. Zasada dwuinstancyjności, wymaga tego, aby PINB ocenił ekspertyzę techniczną przez pryzmat możliwości przeprowadzenia czynności bądź dodatkowych robót w celu doprowadzenia samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nadto w ocenie organu odwoławczego doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., bo PINB postanowienie o wszczęciu i postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych skierował na nieprawidłowy adres zamieszkania Z. B., zaś decyzję wydał przed odebraniem przez inwestora w dniu 4 maja 2023 r. zawiadomienia z dnia 18 kwietnia 2023 r. o prawie wypowiedzenia się w terminie 3 dni. Odnosząc się do wniosku inwestora z dnia 24 kwietnia 2023 r. o wyłączenie piastuna PINB od udziału w postępowaniu z uwagi na fakt, że brał on udział w sporządzeniu protokołu kontroli oznaczonego później jako nr [...], z nadaną później sygnaturą [...], który zawiera cechy fałszowania dokumentu oraz nie odzwierciedla przebiegu czynności, organ odwoławczy wskazał, że strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a. W sprzeciwie od powyższej decyzji kasatoryjnej M. B. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu celem umorzenia postępowania, zarzucając prowadzenie wielu postępowań odnoszących się tej samej nieruchomości. Skarżący podniósł, że: 1) organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że prowadzonych jest wiele postępowań odnoszących się do tej samej nieruchomości, jednakże prawdopodobnie pominął postępowanie wszczęte postanowieniem nr 96/2023 z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w N. ; 2) z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej wynika, że oparto się na sfałszowanym protokole PINB (sporządzony ręcznie na miejscu bez możliwości drukowania i dołączenia opisanego załącznika o treści dowolnie formułowanej przez nieznane osoby i bez wzmianki o wykonywaniu fotografii i załączniku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję, która organ I Instancji - PINB w Nowym Sączu nakazał M. B. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanych elementów, wskazanych w tej decyzji. Punktem wyjścia do tej kontroli musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., nadto z uzasadnieniem korzystnym dla inwestora. Nakazał bowiem ponowne rozpoznanie sprawy w kontekście możliwości choćby częściowego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.), zamiast zastosowanego przez organ I Instancji art. 51 ust. 1 pkt. 1 poprzez nakazanie rtozbiorki. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 u.p.b., organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dodatkowo, możliwość zastosowania tego przepisu ma zostać rozważona i ustalona przez PINB w kontekście przedłożonej przez inwestora dopiero na etapie postępowania przed organem II Instancji (odwoławczego) ekspertyzy technicznej, z której wynika, że wprowadzone zmiany konstrukcyjne nie będą miały negatywnego wpływu na budynek. W tej sytuacji rację ma organ, że zasada dwuinstancyjności, postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. wymaga tego, aby to PINB ocenił ekspertyzę techniczną przez pryzmat możliwości lub konieczności dokonania czynności bądź dodatkowych robót w celu doprowadzenia samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, względnie ustalenia, że takie roboty lub czynności nie są konieczne. W wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego w zaskarżonej sprzeciwem decyzji zakresu postępowania dowodowego zapaść może całkowicie inna decyzja, niż dotychczasowa decyzja organu I instancji. Zatem dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, nie może jej wydać po raz pierwszy organ II Instancji, bo inwestor (wnoszący sprzeciw) zostałby wówczas pozbawiony możliwości złożenia od niej odwołania. Sąd podkreśla, że nie może wypowiedzieć się na temat prawidłowości zastosowania prawa materialnego przez organ. Specyfika postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest tego rodzaju, że Sąd nie może wkraczać w kwestie materialnoprawne, ale jedynie kontrolować zaskarżoną sprzeciwem decyzję z punktu widzenia zachowania warunków wynikających z art. 138 § 2 Kpa, co już zostało wyjaśnione na wstępie. W postępowaniu przed sądem nie biorą bowiem udziału żadne inne strony poza wnoszącym sprzeciw i organem, zatem pozostałe strony nie miałyby szansy na przedstawienie swojego stanowiska w sprawie. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.