II SA/Kr 958/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Federacji Zielonych - Grupa (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 marca (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala. Na wniosek ARG Projektowanie Inwestycyjne - Renata i Andrzej G. z siedzibą w K. przy ul. Ł. 19/2, działających w imieniu inwestora B.P. Poland Spółka z o.o. Prezydent Miasta K. wydał w dniu 22 grudnia 1997 r. decyzję (...) w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako jej podstawę prawną powołano art. 39, art. 40 ust. 1 i ust. 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ oraz art. 104 Kpa. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji wydano w dniu 28 listopada 1997 r. postanowienie, dopuszczające do udziału na prawach strony Stowarzyszenie Federacja Zielonych - Grupa (...), z siedzibą w K., przy ul. S. 12. Mocą decyzji, o której mowa, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. stacja paliw z myjnią samochodową, urządzeniami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną oraz przebudową układu drogowego na terenie położonym na Osiedlu P. A., przy skrzyżowaniu ul. K. z Al. A. /działki nr 223/15 i nr 242, obr. 8/ zgodnie z załącznikami: 1/ liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wyznaczonymi na mapie /załącznik nr 1 i 2/ warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającymi z ustaleń planu miejscowego, z przepisów szczególnych i warunkami obsługi w zakresie infrastruktury technicznymi /załącznik nr 2/. Załączniki nr 1 i nr 2 stanowią integralną część decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, że określone w niej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu są zgodne z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. (...). Dokonano niezbędnych uzgodnień i zebrano potrzebne opinie, a w trakcie postępowania strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. Na ww. decyzję Prezydenta Miasta K. odwołanie wniosło w dniu 23 stycznia 1998 r., działające w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, Stowarzyszenie Federacja Zielonych - Grupa (...). Odwołujący się podnieśli, że przymiot strony w postępowaniu przysługuje mieszkańcom bloków nr 21, 23 i 25 Osiedla P. A., a nie brali oni w nim udziału bez własnej winy. Interes prawny tych mieszkańców wynikałby stąd, że po zbudowaniu projektowanej stacji benzynowej, spadnie wartość mieszkań w sąsiadujących z nią blokach, a są to mieszkania w znacznej części własnościowe. Mieszkańcy założyli specjalny Komitet Protestacyjny, który co prawda nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu /postanowienie odmowne z dnia 28 listopada 1998 r./, ale ich protesty powinny były zostać mimo to uwzględnione. Stowarzyszenie Federacja Zielonych podniosło, że kwestionowana decyzja nie zawiera żadnych postanowień w kwestii ochrony interesów osób trzecich, czego wymaga art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu wskazano również na negatywną opinię Wydziały Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. i stwierdzono, że terenu będącego przedmiotem decyzji nie można traktować jako rezerwy terenowej dla innych funkcji dopuszczalnych, skoro dopuszczono na nim lokalizację terenów zielonych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 16 marca 1998 r. (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że postępowanie prowadzone w sprawie zakończonej tą decyzją, zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miało na celu zbadanie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z materiałów zebranych w trakcie postępowania wynika, że nie ma tu sprzeczności, co spowodowało, że organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu. Zauważono, że w decyzji I instancji znalazły się szczegółowe wytyczne, które winien spełnić inwestor. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa, że mieszkańcy bloków 23 i 25 nie są stronami postępowania, gdyż bloki te nie sąsiadują bezpośrednio z planowaną inwestycją. Działka nr 223/15 jest podzielona na obszary o różnym przeznaczeniu w planie i jedna z nich stanowi pas zieleni przylegający bezpośrednio do budynków mieszkalnych. Ta część działki jest oznaczona w planie symbolem ZP-251, jako obszar miejskiej zieleni publicznej. Przedmiotowa inwestycja nie graniczy natomiast bezpośrednio z blokami położonymi na działce nr 232/7. Jest ona położona w drugiej części działki nr 223/15 i na działce nr 242, zaznaczonych w planie jako obszar tras komunikacyjnych /KT/G 2/2+T/. Organ II instancji wyjaśnił dalej, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi podstawy prawnej dla wszczęcia robót budowlanych. Wypowiadając się w podniesionej w odwołaniu kwestii negatywnej opinii Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że właśnie dlatego, że planowana inwestycja jest zaliczona do kategorii inwestycji szkodliwych dla środowiska, dokonano niezbędnych uzgodnień z organami wyznaczonymi przez przepisy prawa. Stanowisko ww. Wydziału, jak i negatywne stanowisko Rady Dzielnicy XVI, nie mają tu decydującego znaczenia. Dodano, że wnioskodawca spełnił wszystkie wymagane prawem warunki i przedłożył ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. Na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., Stowarzyszenie Federacji Zielonych - Grupa (...), wniosło w dniu 4 maja 1998 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając: 1/ naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 5 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ przez pominięcie określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, 2/ naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia, jaki wpływ będzie miała planowana inwestycja na interesy osób trzecich, 3/ pominięcie przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 52 poz. 284/. W uzasadnieniu skarga powtarza, wymienione wyżej argumenty, powołane we wcześniejszym odwołaniu stwierdzając, że organ odwoławczy pominął sformułowany w tym odwołaniu zarzut naruszenia interesów osób trzecich. Napisano tu, że prawo budowlane stwarza ochronę praw osób trzecich w całym procesie budowlanym. Art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego nadaje, zdaniem skarżących "walor interesu prawnego wszystkim uciążliwościom dla osób trzecich, jakie może mieć za sobą proces budowlany. Oznacza to, że wszyscy uczestnicy procesu budowlanego we wszystkich jego stadiach mają obowiązek zapobiegać naruszeniu praw osób trzecich". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Powtórzono tu argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodano, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 prawa budowlanego, gdyż przepisy te nie mają zastosowania na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium nie zgadza się również z zarzutem pominięcia przepisów ww. rozporządzenia. Właśnie ta okoliczność, że zgodnie z tym rozporządzeniem planowana inwestycja jest zaliczana do rzędu szkodliwych spowodowała, że dokonano specjalnych uzgodnień, a w załączniku do zaskarżonej decyzji umieszczono wytyczne dla inwestora w zakresie ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył w pierwszym rzędzie kwestię legitymacji Stowarzyszenia Federacji Zielonych do wniesienia skargi. Skarżące stowarzyszenie jest organizacją społeczną i złożyło ono skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, reprezentując mieszkańców bloków nr 21, 23 i 25 Osiedla P. A. Należało zatem ocenić, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który stanowi podstawę legitymacji skargowej m.in. dla organizacji społecznych. Według tego przepisu organizacja społeczna jest legitymowana do wniesienia skargi wtedy, gdy sprawa będąca przedmiotem zaskarżonego aktu leży w zakresie jej statutowej działalności i dotyczy ona interesów prawnych innych osób. Pierwsza z przesłanek wprowadzonych przez cyt. przepis została niewątpliwie spełniona. Stacje benzynowe są przez przepisy prawa zaliczane do rzędu inwestycji szkodliwych dla środowiska, toteż organizacja, której głównym celem statutowym jest właśnie ochrona środowiska, przesłankę tę spełnia. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny ustalił na podstawie materiału zebranego w sprawie /w szczególności na podstawie przedłożonej mapy obszaru objętego zaskarżoną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu/, że mieszkańcy bloków nr 21, 23 i 25 Osiedla P. A. nie mieli i nie mają w sprawie zakończonej tą decyzją interesu prawnego. Bloki, o których mowa, nie leżą bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a oddziela je od niej teren zielony /część działki nr 223/15/, którego charakter ma zostać zachowany. Należy podkreślić, że istotą interesu prawnego jest to, że powinien o znajdować swoje oparcie w konkretnej normie prawa materialnego. Tymczasem wobec interesów mieszkańców bloków nr 21, 23 i 25 Osiedla P. A., nie da się znaleźć takiej normy w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, a nawet w prawie budowlanym, które zresztą /wbrew twierdzeniom skarżących/ nie ma jeszcze zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak więc interes tych mieszkańców jest w tej sprawie jedynie interesem faktycznym, nie dającym ani tym mieszkańcom, ani organizacji społecznej, która miałaby ich reprezentować, legitymacji do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności nie jest trafne stwierdzenie skarżących, że interes prawny ma się tu wywodzić stąd, że wielu z nich jest lokatorami mieszkań własnościowych. Mieszkańcy, o których mowa, nie zostali zresztą w skardze imiennie wskazani, co dodatkowo utrudnia ewentualne zastosowanie do nich przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA. Powyższe stwierdzenia nie stoją w kolizji z faktem, że skarżące stowarzyszenie Federacji Zielonych zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Dopuszczenie to nastąpiło bowiem zgodnie z art. 31 Kpa, na podstawie tam wprowadzonych przesłanek, śród których nie ma wymogu reprezentowania interesów prawnych innych osób, a zamiast niego istnieje wymóg zaangażowania w sprawie interesu społecznego. Ubocznie należy również zaznaczyć, że o legitymacji organizacji społecznej do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyduje sam art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, natomiast nie można tu wykorzystywać zawartego w art. 59 tej ustawy odesłania do art. 31 Kpa, ani tego, że w postępowaniu administracyjnym organizacja działała na prawach strony. Jest tak dlatego, że kwestia tej legitymacji nie należy do "spraw nie unormowanych w ustawie". Stosowanie art. 31 Kpa do wszczęcia postępowania sądowego z inicjatywy organizacji społecznej byłoby też niemożliwe z tego względu, że przepis ten nakazuje wszczęcie postępowania z urzędu. Odesłanie do art. 31 Kpa dotyczy zatem tylko dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu przed NSA, o którym nie decyduje wraz z celem statutowym danej organizacji interes prawny innych osób, ale interes społeczny. Kwestia legitymacji do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter materialnoprawny i dlatego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, brak tej legitymacji nie powoduje odrzucenia, ale oddalenie skargi. Brak legitymacji oznacza jednak równocześnie, że wniesiona skarga nie może być skuteczna. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie analizował pozostałych aspektów sprawy i oddalił skargę Stowarzyszenia Federacji Zielonych na podstawie art. 27 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.