II SA/Kr 959/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi C.D. , J.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Starosta T. decyzją z dnia 3 marca 2016 r. nr [....] działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego polegającą na zmianie konstrukcji dachu na działkach nr ew. [....] [....] [....] obr. [....] w Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyjaśnienia udzielone w odpowiedzi na postanowienie Starosty [....] z 6.10.2014 r., wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w tej części, w której postanowienie wzywało do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami § 8 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] , nie mogą zostać przyjęte. W decyzji organ I instancji podtrzymał swoje stwierdzenie z postanowienia o naruszeniu projektem budowlanym wskazanego zapisu miejscowego planu, z uwagi na to, że projekt nie przedstawia rozbudowy wynikającej ze zmiany konstrukcji dachu (co jest dopuszczone zapisem miejscowego planu), tylko jak to określił organ I instancji: rozbudowę budynku wynikającą z powiększenia poddasza poprzez wybudowanie otwarcia w dachu o znacznych rozmiarach, z nowym dachem na tym otwarciu przewyższającym wysokość głównej kalenicy. Inwestycję taka organ I instancji uznał za niezgodną z miejscowym planem. Projekt budowlany nie został zmieniony pomimo wskazania tej nieprawidłowości w postanowieniu z 6.10.2014 r. Wobec tego, iż projekt budowlany nadal narusza ustalenia miejscowego planu, organ I instancji zakończył postępowanie decyzją o odmowie pozwolenia na budowę. Od tej decyzji odwołanie wnieśli inwestorzy, czyli J.D. i C.D., którzy domagali się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdzili, że stan techniczny istniejącego poddasza wymaga zmiany konstrukcji dachu z uwagi na zbyt małe przekroje poprzeczne elementów konstrukcji więźby, zły stan przekrycia, korozję biologiczną ścian poddasza, brak termicznej izolacji ścian poddasza i stolarki okiennej, zgodnej obowiązującymi warunkami technicznymi. Wojewoda [....] decyzją z dnia 15 czerwca 2016 r. nr [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zbadania wymaga, czy w oparciu o zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można uznać, że inwestycja przedstawiona projektem budowlanym to nadbudowa - rozbudowa wynikającą ze zmiany konstrukcji dachu, czy też nadbudowa (rozbudowa), ale nie wynikająca ze zmiany konstrukcji dachu, co jest wyraźnie zakazane ustaleniami miejscowego planu. Kwalifikacja zamierzenia inwestora, przedstawionego projektem budowlanym, stanowi kluczowe zagadnienie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko w przypadku stwierdzenia, że nadbudowa (rozbudowa) wynika ze zmiany konstrukcji dachu możliwe jest uznanie, że planowane zamierzenie inwestora jest zgodne z miejscowym planem. Obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został wymieniony jako pierwszorzędny w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, określającym zakres niezbędnych sprawdzeń dokonywanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ustalił, że teren inwestycji, na który składają się działki nr ewid.: [....] [....] [....] obr. [....] w Z. , znajduje się w całości w terenach oznaczonych w planie symbolem 3.MW. § 8 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w terenie 3.MW stanowi o zakazie rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem wynikających ze zmiany konstrukcji dachów. Dopuszcza przebudowę i odbudowę istniejących budynków na następujących zasadach: a/ stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont, b/ stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych. Powyżej zacytowany zapis wskazuje, że plan nie dopuszcza nadbudowy rozbudowy czyli zwiększania kubatury już istniejących budynków, akceptując wyłącznie takie powiększenie kubatury, które wynika ze zmiany konstrukcji dachów. Sformułowanie: zakaz (...) za wyjątkiem wynikających (...), organ odwoławczy zinterpretował w ten sposób, że zwiększenie kubatury budynków (ewentualna nadbudowa - rozbudowa), dopuszczalna (niewykluczona), jest tylko i wyłącznie gdy jest to konieczne jako wynik zmiany konstrukcji dachu, spowodowanej na przykład wymogami technologicznymi materiałów zastosowanymi przy zmianie konstrukcji dachu. W ocenie organu odwoławczego, z projektu budowlanego niewątpliwie wynika, że zamierzenie, inwestora nie może zostać zakwalifikowane jako nadbudowa (lub rozbudowa) wynikająca ze zmiany konstrukcji dachów Zakładając, że przy zmianie konstrukcji dachu możliwe jest powiększenie istniejących otwarć dachowych lub nawet budowa nowych otwarć dachowych (co wcale nie jest już takie oczywiste w świetle cytowanego powyżej przepisu), to planowane zamierzenie nie może zostać zakwalifikowane jako zmiana konstrukcji dachu lub budowa nowego otwarcia dachowego. Otwarcie dachowe, w ocenie organu odwoławczego, musi mieścić się w obrysie połaci dachowej, którą otwiera. W literaturze brak jest definicji "otwarcia dachowego". Organ II instancji zauważył, że w § 3 pkt. 17 analizowanego planu, zapisana jest definicja otwarcia dachowego na użytek tegoż planu, która mówi, że przez otwarcia dachowe należy rozumieć różnego rodzaju okna połaciowe lub lukarny, facjatki, "jaskółki", "kapliczki", otwarcia pulpitowe. Zdaniem organu II instancji, projekt przestawia likwidację części istniejącego dachu dwupołaciowego o kącie nachylenia 58 ° (na długości kalenicy ok. 5 m), wraz z istniejącym w połaci tego dachu jednym, niewielkim (o szerokości 1,60 m), otwarciem dachowym (w formie tzw. "kapliczki") i budowę w tym miejscu zupełnie nowej formy - nowej kubatury, wygrodzonej z przestrzeni ścianami, przekrytej nowym dachem o obcym dla tego budynku, kącie nachylenia 45 °, z kalenicą podniesioną o ponad 1,2 m w stosunku do istniejącej obecnie kalenicy. Nowoprojektowana kubatura, zgodnie z projektem, dodatkowo przedzielona została jeszcze stropem dzielącym ją na pomieszczenie mieszkalne i strych. Projektowana inwestycja ma na celu zwiększenie kubatury użytkowej budynku. Zgodnie z projektem jednostka mieszkalna w tej części budynku, mieszcząca się w poziomie rzutu określonego jako "poddasze" - powiększa się o dodatkowe pomieszczenie o powierzchni 16,75 m 2 (pomieszczenie ozn. 0.01 sypialnia), o stałej wysokości (bez skosów) wygrodzone stropem, nad którym powstaje odrębne pomieszczenie - poddasze (opisane jako strych nieużytkowy o wysokości w szczycie do ocieplenia - ok. 2,80 m.) Zaprojektowana inwestycja nie może być uznana za zmianę konstrukcyjną dachu, ponieważ stanowi budowę na tym fragmencie nowej kondygnacji, z nowym fragmentem dachu. Nie może też być uznana za przebudowę otwarcia dachowego, gdyż idea otwarcia dachowego jest taka, że nawet największe otwarcie dachowe nie może wykraczać poza obrys połaci dachowej którą otwiera, czyli jego wysokość nie może przekraczać wysokości kalenicy dachu połaci, którą otwiera. Przy innym ustaleniu kryteriów dla rozróżniania otwarcia dachowego od nadbudowy, niemal każda nadbudowa budynku o ile tylko zachowany zostałby fragment połaci dachowych w innym (niższym) poziomie mogłaby by być określana mianem otwarcia dachowego. Reasumując, organ odwoławczy, po analizie zapisów planu, mając na uwadze istniejące uwarunkowania w rozpatrywanej sprawie, tak jak organ I instancji uważa, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające uznać projektowaną inwestycję za nadbudowę lub rozbudowę wynikająca ze zmiany konstrukcji dachu, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J.D. i C.D. domagając się jej uchylenia. Podnieśli, że stan techniczny istniejącego poddasza wymaga zmiany konstrukcji dachu z uwagi na zbyt małe przekroje poprzeczne elementów konstrukcji więźby dachowej, zły stan pokrycia, korozję biologiczną ścian poddasza, brak zgodnej z obowiązującymi warunkami technicznymi izolacji termicznej (grubość takiej izolacji wynosi średnio 20 cm) oraz braku zgodnej z warunkami technicznymi stolarki okiennej. Skoro rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w związku ze zmianą konstrukcji dachu jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdecydowano się na zmianę konstrukcji dachu z powiększeniem elementów konstrukcyjnych dachu i ociepleniem nie do wewnątrz a na zewnątrz istniejącego obrysu. Konstrukcje dachu dostosowano do potrzeb i wymagań inwestora z uwzględnieniem aktualnych rozwiązań konstrukcyjno – materiałowych i funkcjonalnych budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględniając przy tym regulację zawartą w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że Sąd uwzględni złożoną skargę, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Wydane one zostały bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy czyli z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w wyniku czego nie można także wykluczyć, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego tj. art. 34, i art. 35 Prawa budowlanego, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Przedmiotem dokonywanej w tym postępowaniu oceny jest decyzja Wojewody [....] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [....] , którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, polegająca na zmianie konstrukcji dachu na działkach nr ewid. [....] [....] [....] obr. [....] w Z. Podzielić trzeba stanowisko organów, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z . z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w pierwszej kolejności orzekające w sprawie organy zmuszone były do oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Badanie to polegać powinno na dokładnej analizie zapisów planu obowiązującego na danym terenie. Organy administracji budowlano-architektonicznej, w świetle dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązane są zatem do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem reguł wykładni aktów prawnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Teren planowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Z. z dnia 26 września 2013 r. nr XLV/592/2013 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] . Organy właściwie ustaliły, że teren inwestycji znajduje się w całości na terenach oznaczonych w powyższym planie symbolem 3.MW. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem wynikających ze zmiany konstrukcji dachu. Dopuszcza się przebudowę i odbudowę istniejących budynków na następujących zasadach: a/ stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont, b/ stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma rozszyfrowanie powyższych zapisów i ustalenie co oznacza, że istnieje zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem wynikających ze zmiany konstrukcji dachu. Zgodnie z przedstawionym przez inwestorów projektem budowlanym wskazano, że projektuje się rozbudowę budynku mieszkalnego w związku ze zmianą konstrukcji dachu (por. s. 16 projektu budowlanego). W tym miejscu wskazać należy, że Prawo budowlane do robót budowlanych zalicza pięć kategorii czynności dotyczących obiektu budowlanego, a mianowicie budowę, przebudowę, montaż, remont i rozbiórkę. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy, jednakże nie ulega wątpliwości, że za rozbudowę budynku nie sposób uznać budowy (art. 3 pkt 6) całkowicie nowych obiektów budowlanych. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Jak wskazuje się w orzecznictwie z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie, zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1057/13). Nadbudowa to z kolei podwyższenie istniejącego obiektu. Bez wątpienia zakres robót opisanych przez inwestorów można zakwalifikować do kategorii rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga jeszcze inna kwestia mianowicie czy rozbudowę tą można uznać za wynikającą ze zmiany konstrukcji dachu. Z treści projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy budynek będzie miał w części zmieniona konstrukcję dachu. Dach zostanie po jednej stronie podniesiony co doprowadzi do powstania większego poddasza. Zgodnie z projektem istniejący strop drewniany na poddaszem użytkowym będzie wzmocniony za pomocą belek o przekroju 20x20, rozmieszczonych co 1 m. Ponadto zaprojektowano więźbę dachową drewnianą o konstrukcji krokwiowo- jętkowej z drewna o przekroju 8x20 cm. Na krokwiach zostanie zamocowane deskowanie i blacha stalowa ocynkowana łączona na felc, malowana w kolorze istniejącego dachu. W ocenie Sądu sformułowanie "za wyjątkiem wynikających ze zmiany konstrukcji dachów" należy rozumieć w ten sposób, że miejscowy plan dopuszcza rozbudowę i nadbudowę istniejących budynków tylko i wyłącznie w przypadkach, w których zmienia się konstrukcję dachów tych budynków. Nie można podzielić poglądu organów, że zmiana konstrukcji dachu nie może wiązać się ze zwiększeniem powierzchni użytkowej budynku. Takie zastrzeżenie nie jest bowiem zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i stanowi jego niedopuszczalną nadinterpretację. W niniejszej sprawie mamy bez wątpienia do czynienia ze zmianą konstrukcji dachu. Projekt przedstawia wspomnianą zmianę poprzez między innymi zmianę kąta nachylenia dachu z 58 stopnia na 45 stopni i podwyższenie kalenicy. Oczywistym jest, że przy zmianie kąta nachylenia dachu powstanie poddasze, które będzie użytkowane. Wbrew temu co podniósł organ II instancji rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w związku ze zmianą konstrukcji dachu może wiązać się ze zwiększeniem kubatury użytkowej budynku. Jak wskazuje się w orzecznictwie tak "przebudowa", jak i "rozbudowa" oznaczają też szerszy, niż w przypadku remontu lub adaptacji, zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14). Nie może ulegać wątpliwości, że prawo własności pozwala inwestorowi na zagospodarowanie swojej nieruchomości zgodnie z jego wolą. Swoboda ta została ustawowo ograniczona poprzez warunek zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami obowiązującego, przy czym organ powinien przywołać w tym zakresie przekonującą argumentację z przywołaniem odpowiednich zapisów w tym przypadku prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty T. wydane zostały z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, jak również nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchylonej decyzji, czym naruszono przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., a to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające w sprawie będą miały na uwadze poczynione powyżej ustalenia.