II SA/Kr 961/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 48, art. 80 ust.2 pkt. l, art. 83 ust. l ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo Budowlane / tekst jednol. Dz. U. z 2000r Nr 106 poz. 1126 z późn. zm. / oraz art. 104 kpa. nakazał S. B. zamieszkałemu w K. ul. S. rozbiórkę garażu blaszaka o wymiarach 2,5m x 5,0 m, na terenie posesji przy ul. S. w K., wybudowanego w 2002 roku bez uprzedniego dopełnienia formalności wynikających z prawa budowlanego, czyli bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, co następuje: Po przeprowadzeniu przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. postępowania wyjaśniającego, dowodowego, wizji w terenie w dniu [...].07.2002 r., stwierdzono, że na terenie posesji przy ul. S. w K. został wybudowany garaż blaszak bez uprzedniego uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Inwestycja powstała w 2002 roku. Garaż usytuowany został przy granicy posesji od strony drogi z bezpośrednim wjazdem od ulicy S.. Urząd Miasta K. Wydział Architektury, Geodezji i Budownictwa pismem z dnia [...].07.2002 r. przekazał do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego sprawę samowoli budowlanej garażu przy ul. S. w K., celem załatwienia wg. kompetencji. Jak stwierdzono inwestor nie uzyskał dla przedmiotowego garażu decyzji pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 w/w ustawy "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Zgodnie z art. 10 kpa strony postępowania zostały zawiadomione pismem z dnia [...].11.2002 r. o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji i wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Zgłoszone przez inwestora sprawy w piśmie z dnia [...].12.2002 r. dotyczą przede wszystkim spraw o charakterze cywilno-prawnym, które winny być rozstrzygnięte przed Sądem. Natomiast oświadczenie inwestora, iż przedmiotowy garaż był zapleczem budowlanym dla przeprowadzanego remontu budynku nie znajduje uzasadnienia, bowiem remont lokalu mieszkalnego oraz dachu prowadzony był bez uprzedniego zezwolenia z organu architektonicznego i w tej sprawie prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji odwołał się S. B.. W odwołaniu zarzucił, że garaż nie został wybudowany lecz ustawiony, jest gotowym elementem i nie jest związany z gruntem. Nie ma więc znamion obiektu budowlanego i pełni rolę pakamery -magazynku na materiały potrzebne remontu mieszkania. Remont ten zmuszony jest prowadzić, ponieważ właściciele lokalu mieszkalnego, który zajmuje nie wywiązują się z obowiązku utrzymywania budynku w odpowiednim stanie technicznym . Obiekt ustawiony przez niego nie nadaje się do rozbiórki ani do wyburzenia . Zarzucił, iż ze stanowiska organu co do konieczności ustawienia obiektu z powodu remontu wynika, że konieczna jest zgoda organu na remont własnego mieszkania, a tego nie przewiduje żaden przepis prawa. Organ powinien zezwolić na czasowe użytkowanie garażu jako pomieszczenia magazynowego. Nakaz rozbiórki narusza zasady współżycia. Wniósł o uchylenie decyzji względnie o zawieszenie jej wykonania. Po rozpatrzeniu odwołania S. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 kwietnia 2003 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § l pkt. 2 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję i w to miejsce nakazał S. B. rozbiórkę garażu blaszaka o wymiarach 2,5 m x 5,0 m na terenie posesji przy ul. S. w K., wybudowanego w 2002 r. bez uprzedniego dopełnienia formalności wynikających z Prawa budowlanego, czyli bez dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji garażu-blaszaka do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zważył co następuje : w sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu - blaszaka. Organ I instancji ustalił, iż w 2002 r. S. B., na terenie posesji przy ul S. w K., zrealizował garaż-blaszak o wymiarach 2,5 m x 5,0 m. Dnia [...].07.2002 r. inwestor zgłosił do Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa UM. fakt wykonania przedmiotowego garażu. Obiekt ten jednak został zrealizowany przed tą datą, gdyż o jego istnieniu organ nadzoru budowlanego został poinformowany przez S. G. pismem z dnia [...].05.2002 r. Stwierdzić zatem należało, że S. B. nie dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru realizacji tymczasowego obiektu budowlanego nie połączonego trwale z gruntem, zgodnie z art. 30 ust. l pkt. l w związku z art. 29 ust. l pkt. 5a prawa budowlanego, zatem w świetle obowiązujących przepisów organ I instancji prawidłowo wydał nakaz rozbiórki tego obiektu. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 27.10.1999 r., sygn. akt: IV SA 131 1/96, należy stwierdzić, iż konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania. Twierdzenie, że "ustawiony a nie wybudowany garaż nie ma znamion obiektu budowlanego, niczym nie jest związany z gruntem i pełni rolę pakamery (magazynku na materiały potrzebne do przeprowadzanego remontu)" jest nietrafne, gdyż zgodnie z treścią przepisu art. 3 pkt. 5 prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwałe z gruntem. Nie można uznać przedmiotowego garażu za obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, gdyż z całości materiału dowodowego wynika, iż inwestor przystąpił do prac remontowych bez uprzedniego dopełnienia formalności wynikających z prawa budowlanego. W art. 29 ust. l prawa budowlanego zostały wyszczególnione obiekty, na budowę których nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia właściwego organu. Realizacja tymczasowego obiektu budowlanego zgodnie z art. 30 ust. l pkt. l Prawa budowlanego wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy zobligowany był więc w sytuacji naruszenia prawa do utrzymania nakazu rozbiórki garażu. Z uwagi na niewłaściwą kwalifikację przedmiotu postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy, korzystając ze swoich uprawnień, na mocy art. 138 § l pkt. 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł jak w sentencji. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. B.. W skardze podnosi, że decyzja nakazująca rozbiórkę garażu jest dla niego krzywdząca , gdyż uniemożliwi mu prowadzenie remontów zabezpieczających jego mienie przed zniszczeniem, do czego chcą doprowadzić współwłaściciele nieruchomości - budynku, w którym zajmuje on lokal mieszkalny na podstawie przydziału kwaterunkowego z 1946 roku. Zarzucił, że organ przesądził, iż nie ma on prawa do przeprowadzenia remontu , jakkolwiek żadna decyzja w tej sprawie nie zapadła, a konsekwencją takiego twierdzenia organu jest nakaz rozbiórki . Gdyby wcześniej zapadła decyzja, że remont spowodowany jest wyższą koniecznością i był on wykonywany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej , wówczas ustawienie blaszaka jako magazynku na materiały byłoby słuszne społecznie. Zarzucił, powołując się na art. 142§ l i § 2 kc i art. 5 kc, że wydane decyzje naruszają zasady współżycia społecznego, ponieważ pozbawiają go możliwości zabezpieczenia mienia przed zniszczeniem. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skrócie ppsa. Dlatego właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z art. 3 ustawy ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego ani procesowego. Przepis art. 48 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym dacie wydania zaskarżonej decyzji ) stanowił : Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast przepis art. 28 pr. bud. stanowi, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 . Oznacza to, że spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyłączone są tylko budowy i roboty budowlane enumeratywnie wymienione w przepisie art. 29 pr. bud., przy czym niektóre z nich zostały objęte obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi. Ze sformułowania przepisu art. 28 pr. bud. wynika, że termin "roboty budowlane" należy rozumieć zgodnie z jego definicją zawartą w art. 3 pkt.7 pr. bud., która przez roboty budowlane każe rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny Wyrokiem z dnia 22. 04. 1999 r. IV SA 1830/96 : "Również takie roboty jak ustawienie gotowego obiektu na nieruchomości stanowią w rozumieniu prawa budowlanego roboty budowlane (art. 3 pkt. 7)". Z kolei art. 3 pkt. l pr. bud. określa pojęcie obiektu budowlanego, a pkt. 5 pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego. Przepis art. 48 pr. bud. nie różnicuje obiektów budowlanych w stosunku do których istnieje podstawa do wydania decyzji rozbiórkowej, z uwagi na to, czy obiekt taki jest obiektem budowlanym tymczasowym, czy nie. Nie różnicuje także obiektów kwalifikujących się do objęcia nakazem rozbiórki pod kątem trwałego, lub nie trwałego związania ich z gruntem. Hipoteza przepisu art. 48 pr. bud. jest jasna i jednoznaczna, oraz nie pozwalająca organowi na odstąpienie od obowiązku wydania decyzji rozbiórkowej , w przypadku zaistnienia okoliczności przewidzianych przepisem. Nie mają więc w sprawie znaczenia okoliczności podnoszone przez skarżącego w toku postępowania, iż po pierwsze obiekt, w stosunku do którego nakazano rozbiórkę nie jest związany trwale z gruntem, a po drugie, że -jak twierdzi skarżący- został on ustawiony a nie wybudowany. Nie ma także żadnego oparcia w materiale sprawy twierdzenie, że jako obiekt- element "gotowy" - nie nadaje się do rozbiórki. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe i odpowiadające prawu rozstrzygnięcie. Prawidłowe jest stanowisko organu, że nie można zakwalifikować spornego obiektu jako przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, ponieważ z akt sprawy nie wynika, by skarżący dopełnił jakichkolwiek formalności związanych z rozpoczęciem remontu, wynikających z art. 29 ust. 2 pkt. l w zw. z art. 30 ust. l pkt. l pr. bud. ( tj. zgłoszenia właściwemu organowi, bądź uzyskania pozwolenia na budowę w przypadkach przewidzianych w art. 29 ust. 2 pkt. 1), co jak wynika z akt sprawy jest przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Prawidłowo więc organ odwoławczy , wydając decyzję reformatoryjną uznał, że przedmiotowy obiekt należało zakwalifikować w oparciu o przepis art. 3 ust. 5 pr. bud. Przyjmując więc, że skarżący nie musiał uzyskiwać pozwolenia na budowę , to w myśl art. 30 ust. l pkt. l ustawy konieczne było dokonanie zgłoszenia stosownemu organowi administracji zamiaru budowy takiego obiektu. Z kolei gdyby uznać, że skarżący miał zamiar dokonać koniecznego zgłoszenia cyt. wyżej pismem z dnia [...] lipca 2002 r., uznać należy bez żadnych -wątpliwości, że pismo to nie mogło odnieść żadnych skutków prawnych przewidzianych art. 30 ust. 2, tj. nie mogło być uznane za skuteczne zgłoszenie. Zgłoszenie może bowiem dotyczyć wyłącznie zamierzonych robót budowlanych, a nie rozpoczętych, czy wręcz ukończonych, a zgłaszający może przystąpić do wykonywania robót dopiero wówczas, gdy w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W przeciwnym wypadku roboty takie uznać należy za rozpoczęte , względnie wykonane z naruszeniem przepisu art. 30 pr. bud. , a więc podlegające reżimowi przewidzianemu przepisem art. 48 ustawy. Tak też, słusznie i zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego uznał organ w zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził ponadto, że przeprowadzone postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie narusza przepisów kpa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi uznać należy, że żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności, które spowodowały dopuszczenie się samowoli budowlanej przez skarżącego nie mają znaczenia dla podjęcia orzeczenia o rozbiórce. Ani konieczność przeprowadzenia remontu lokalu mieszkalnego, ani - nawet niezgodne z normami prawnymi czy zasadami współżycia- zachowanie współwłaścicieli nieruchomości, w której skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego nie stanowią okoliczności wyłączających zastosowanie przez organy przepisu art. 48 pr. bud. , jeżeli obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, gdyż brak ten jest jedyną przesłanką zastosowania tego przepisu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 18. 01. 1999 r. sygn. akt IV SA 69/97 : "Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 pr. bud. mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli zostanie stwierdzona samowola budowlana , to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania nakazu rozbiórki". Ponadto- obowiązujące prawo budowlane nie normuje sytuacji i nie zawiera normy, na podstawie której budowa obiektu budowlanego nie wymagałaby stosownego pozwolenia , względnie była zwolniona z obowiązku zgłoszenia, z uwagi na zaistniały "stan wyższej konieczności". Brak także podstaw prawnych do analizowania przesłanek do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, pod kątem zasad współżycia społecznego oraz materialnych możliwości wykonania decyzji rozbiórkowej po stronie osoby do rozbiórki obiektu zobowiązanej. Przepisy prawa cywilnego, na które powołuje się skarżący, ani żadne inne normy prawa cywilnego, nie są podstawą orzekania w sprawach administracyjnych. Podstawę tę stanowią jedynie normy materialne prawa administracyjnego- w niniejszej sprawie ustawa prawo budowlane, oraz przepisy prawa procesowego zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Pozostałe okoliczności podnoszone przez skarżącego w toku postępowania należą do sfery stosunków cywilno -prawnych, rozstrzyganych w drodze postępowania przed sądami powszechnymi. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów i podstaw prawnych, które należało wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu, na podstawie przepisu art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.