II SA/Kr 961/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 08 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 9 lutego 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] oraz zjazdem z dz. nr [...] na dz. nr [...] przy ul. [...] w K". W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią, opinię Miejskiego konserwatora Zabytków w K. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochrona konserwatorską i opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszaru zlokalizowanego na terenie otuliny parku krajobrazowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa wart. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 zpóźn. zm. cyt. dalej jako upzp), a także warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1588 - cyt. dalej jako rozporządzenie). Wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem. Stwierdzono, że zagospodarowanie wód opadowych na terenie przeznaczonym pod przyszłą inwestycję zgodnie z ustalonymi warunkami realizacji nie może naruszać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz powinno zapewnić ochronę wód zgodnie z art. 29 ust. 1, pkt. 1, i art. 38 ustawy z dn. 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. Nr 239, póz. 2019 z późn. zm.). Poinformowano, że istnieje możliwość przyłączenia zamierzenia inwestycyjnego do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Odnosząc się do kwestii braku linii zabudowy od strony działki nr [...] wyjaśniono, że wyznaczono jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy od frontu działki nr [...] , zgodnie, z którą frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dodano, że dopiero na etapie pozwolenia na budowę możliwe jest szczegółowe zbadanie czy inwestycja spełnia warunki przewidzianej prawem ochrony interesów osób trzecich. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.P. , działająca przez pełnomocnika M.P. Zaskarżyła ona te decyzję " w części dotyczącej nie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy z działką nr [...] i usytuowania infrastruktury technicznej na działce nr [...] ". Odwołująca się napisała dalej, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego numer [...] położonego na parterze w budynku przy ulicy [...] w K. , usytuowanego na działce numer [...] - działce bezpośrednio sąsiadującej z działką [...] dla której została wydana - decyzja w sprawie warunków zabudowy. Lokal mieszkalny ma ograniczoną dostępność promieni słonecznych. Praktycznie jedyną stroną świata -zapewniającą dostęp promieni słonecznych a- zatem naturalnego światła dziennego - jest strona zachodnia. Na położonej tam sąsiedniej działce - numer [...] planowane jest nowe zamierzenie inwestycyjne - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organ l instancji ustalił między innymi, nieprzekraczalną linię zabudowy dla działki [...] w odległości 4 m od granicy z działką drogową nr [...] , nie ustalił natomiast nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki [...] w odległości 4 m od granicy z działką [...] oraz dopuścił w lokalizację infrastruktury technicznej na działce [...] . Powstanie nowej zabudowy na działce sąsiedniej w stosunku do działki [...] spowoduje znaczące zaciemnienie budynku wielorodzinnego istniejącego na tej działce, a co za tym idzie również lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku, które posiadają okna od strony działki- na której planowana jest nowa zabudowa. Brak ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy z działką [...] może spowodować, w przypadku posadowienia nowego budynku przez inwestora praktycznie w granicy z działką [...] lub w niewielkiej odległości od niej (1-2 metry) - kompletne pozbawienie dostępu do naturalnego światła dziennego wszystkich mieszkańców budynku. Ponadto organ l instancji dopuszcza umieszczenie rządzeń infrastruktury technicznej między innymi na działce [...] , nie precyzując o jaką infrastrukturę techniczną chodzi oraz w którym miejscu tej działki ta infrastruktura miałaby się znajdować. Daje to uprawnienie nowemu inwestorowi do zajęcia części terenu działki [...] np. pod magazyn lub teren lokalizacji urządzeń sanitarnych. Drugie odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.J. zarzucając, że wydana ona została bez stosownej analizy techniczno architektonicznej, zawiera nieprawdziwe dane, jak również narusza interesy osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż działka stanowiąca teren inwestycji jest położona w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Obszar analizowany obejmuje teren zabudowany głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi i w zabudowie bliźniaczej, "jednak daje się zauważyć dopełnienie istniejącej zabudowy - jednorodzinnej budynkami wielorodzinnymi. Działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch budynków wielorodzinnych oraz projektowanego budynku wielorodzinnego na działce nr [...] . W analizie jako działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazano działki nr [...] , [...] , [...] (zabudowa wielorodzinna) i nr [...] , [...] , [...] , (zabudowa jednorodzinna). Dokonując ponownego rozpatrzenia całości sprawy Kolegium stwierdza, że ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszczą się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został wyznaczony do 26 %. W analizie, jak również w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej wskazano, iż wskaźniki zabudowy w obszarze analizowanym wynoszą od 5% do 26%. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 20%, jednakże biorąc pod uwagę wielkość ustaloną dla działek sąsiednich oraz konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i funkcjonowania projektowanego obiektu należy ustalić ten parametr do 26%. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na 11 m na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Kolejny parametr - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono w przypadku dachu połaciowego - wysokość kalenicy do 10 m, wysokość okapu do 7 m, natomiast w przypadku dachu płaskiego - do 9,5 m. W analizie wskazano, że w drugiej linii zabudowy występują budynki kryte dachami spadzistymi z kalenicą na poziomie 10 m, a więc ustalone wielkości stanowić będą kontynuację charakterystycznych parametrów pod względem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Odnosząc się do zarzutów odwołań, iż organ nie wyznaczył nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy z działką nr [...] czy [...] , należy wskazać, iż na podstawie przepisów rozporządzenia wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości do pasa drogowego. W kwestii usytuowania budynku oraz jego kształtu rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu zacienienia budynku znajdującego się na działce nr [...] -wskazano; iż-organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku. Na powyższą decyzję SKO A.P. wniosła w dniu 27 lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła ona naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3, 140 k.p.a. oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 upzp i § 3 ,4 ,5, 7 ust. 4 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi napisano, że z analizy skarżonej decyzji wynika, iż SKO w swoim rozstrzygnięciu rozpatrzyło przedmiotową sprawę tylko w odniesieniu do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu. Brak w treści uzasadnienia decyzji II instancji nawiązania do całokształtu materiału dowodowego oraz brak wszechstronnej analizy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Napisano dalej, że dla ustalenia warunków zabudowy inwestycji, konieczne było określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej. Organ w określił, iż "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] ustala się: do 26%. Zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa z §3 ust. 1 rozporządzenia. Określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, iż wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się konkretnej określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym. Warunek ten nie został spełniony. Zaniechawszy obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, organ ograniczył się bowiem wyłącznie do określenia maksymalnego wskaźnika. Ponadto podkreślono, iż organ nie podał w decyzji, jak też w wynikach analizy obszaru, jaki jest ten wskaźnik na działkach sąsiednich i jaka jest jego średnia. Organ l instancji wziął pod uwagę tylko wybrane działki. Ponadto w analizie -urbanistycznej- nie uwzględniono parametrów wszystkich działek znajdujących się na obszarze analizowanym. Organ nie podał także innego niż wskazany w ust.ł przywołanego §5 rozporządzenia sposobu obliczenia tego wskaźnika. Ograniczenie się w analizie do podania samego wskaźnika powierzchni zabudowy nowej inwestycji bez wyjaśnienia sposobu, jaki parametr ten został ustalony jest uchybieniem analizy, co jest oczywistym naruszeniem przepisów rozporządzenia. Podobnie organ wskazał powierzchnię biologicznie czynną określając ją do min. 40%, , wysokość kalenicy do10 m, wysokość okapu do 7 m, kąt nachylenia połaci: ok. 30° do ok. 40°. Należy wskazać, iż w decyzji powinny znaleźć się konkretne rozstrzygnięcia odnośnie nowej zabudowy wraz z wynikającym uzasadnieniem przyjętych rozwiązań. Nie określono istotnych parametrów zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z wyżej wymienionymi wymogami. Określono jedynie wartości maksymalne bądź minimalne, których nie można przekroczyć. Stwierdzono dalej, że organ l instancji wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wyznaczenie innej wysokości jest odstępstwem od zasady przyjętej w ust.1, wobec powyższego, jeżeli organ pierwszej instancji w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazał co prawda, że ustala wielkość zabudowy, szerokość i wysokość elewacji na poziomie innym niż średni i ograniczył się jedynie do podania, jakie przepisy zastosował, ale w żaden sposób nie uzasadnił, z jakich przyczyn odstępuje od ogólnych zasad oraz w jaki sposób możliwość takiego odstępstwa wynika z analizy, to w sprawie niezbędne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części". W dalszej części skargi napisano, że analizując załącznik nr 1 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można jednoznacznie ustalić, czy organ zastosował się do wymogów określonych w rozporządzeniu czy zostały one wzięte pod uwagę przy wyznaczeniu obszaru analizowanego. W konsekwencji nie wiadomo, jakimi kryteriami organ kierował się wyznaczając obszar analizowany, tym samym nie wiadomo, czy wszystkie objęte analizą obiekty rzeczywiście zostały nią objęte. Dowolne wyznaczenie obszaru analizowanego ma znaczenie także w kontekście wysokości projektowanej zabudowy oraz wskaźnika gęstości zabudowy. Podniesiono, że inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji linii zabudowy- oraz intensywności wykorzystania terenu. W decyzji wyznaczono "nieprzekraczalną linię zabudowy", gdy tymczasem § 4 ust. 1 rozporządzenia posługuje się pojęciem obowiązującej linii zabudowy. Wskazano też, że organ w celu wydania decyzji WZ zasięgnął opinii Wydziału Ochrony Środowiska w zakresie ochrony środowiska, który informował, iż teren planowanej inwestycji jest obszarem oznaczonym w studium jako strefa kształtowania systemu przyrodniczego, z czego wynika konieczność zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej na zagospodarowanym terenie z uwagi na położenie w strefie kształtowania systemu przyrodniczego. Wskazania te zostały pominięte przez organ l i II instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Powtórzono tu zasadniczą część uzasadnienia decyzji II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do kontroli zaskarżanych do niego aktów na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być kontrolowana przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z cyt. rozporządzeniem. Przepisy upzp wprowadzają enumeratywny katalog przesłanek, które powinny być łącznie spełnione, żeby decyzja o warunkach zabudowy mogła zostać wydana (art. 61 ust. 1). W analizowanej sprawie warunki te zostały spełnione, choć uzasadnienie obu decyzji (także decyzji II instancji, wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ) nie jest w tym zakresie kompletne i nie tłumaczy dokładnie zachowania wszystkich warunków, o których mowa w tym przepisie. Należy pamiętać, że istotą działania organu II instancji w polskim systemie postępowania administracyjnego jest to, że posiada on kompetencje merytoryczne i że sprawa jest rozpatrywana przed tym organem drugi raz od początku. Dlatego mylące jest często używane określenie: "kontrola instancyjna" - organ odwoławczy sprawuje oczywiście taką kontrolę, ale nie ona stanowi podstawowy element jego działania. Tymczasem uzasadnienie decyzji II instancji napisane jest tak, jak gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważało, że jest zobowiązane wyłącznie do kontroli decyzji ł instancji. Niewątpliwie narusza to art. 107 § 3 k.p.a., choć w naruszeniu tym nie można się dopatrzyć istotnego wpływu na wynik sprawy. Inaczej należy potraktować zagadnienie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami rozporządzenia. Tutaj nie tylko nastąpiło naruszenie tych przepisów, ale także sposób ich wykładni i sposób ich zastosowania, nie zostały należycie wytłumaczone w uzasadnieniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powoduje wrażenie, że organy obu instancji dowolnie potraktowały parametry, wynikające z przepisów rozporządzenia.. Analizując kolejno wymogi, jakie decyzjom o ustaleniu warunków zabudowy stawia to rozporządzenie, wypada zacząć od przepisu zobowiązującego organ do wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3). Obszar taki został w niniejszej sprawie wyznaczony. Został on jednak narysowany w złączniku nr 4 do decyzji, przez nikogo nie podpisanym, nie zawierającym jakiejkolwiek legendy. Także w innych załącznikach (nota bene brakuje załącznika nr 3 - został on mylnie oznaczony jako drugi załącznik nr 1, czego organ odwoławczy nie zauważył), a także uzasadnieniu obu decyzji nie ma szczegółowych informacji o zasadach, według których tenże obszar analizowany został ustalony. Dokonanej analizie nie można więc zawierzyć i na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie da się ustalić, czy parametry obszaru analizowanego są odpowiednie. Nie da się na jej podstawie ustalić poszczególnych elementów stanu faktycznego, na jakim się oparto, toteż dowody, jakie wzięto pod uwagę należy uznać za niekompletne. Kolejnym elementem jest kwestia linii zabudowy. Paragraf 4 rozporządzenia stanowi, że linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Cyt. paragraf wprowadza wymóg określenia "obowiązującej" linii zabudowy, gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji przyjęto "nieprzekraczalną" linię zabudowy. Gdyby nawet uznać, że linia "nieprzekraczalna" jestrównieżlinią "obowiązującą", tonie ulega wątpliwości, że w-niniejszej sprawie nie jest ona przedłużeniem linii zabudowy, istniejącej na działkach sąsiednich. Zastosowano zatem wyjątek, o jakim mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, pozwalający na "inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy". Niestety, jak powiedziano wyżej, dokonana analiza jest oparta o dowolnie wybrany obszar analizowany, a - co więcej - organ nie wykazał, że zastosowanie wyjątku z ust. 4 "wynika z analizy". Paragraf 5 rozporządzenia odnosi się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Tu również decyzja odchodzi od zasady ustalania "średniego wskaźnika" (ust. 1). Można to jednak zrobić tylko wtedy, gdy wynika to z analizy (ust. 2.). Odstępstwo to powinno więc z analizy "wynikać", czego nie wykazano w tekście decyzji ani w tekście jej załączników, zadowalając się uznaniem, że zależność taka rzeczywiście istnieje. Podobne uchybienia odnoszą się do pozostałych kwestii uregulowanych w rozporządzeniu: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) i geometrii dachu (§ 8). Wybór parametrów nie został tu wyjaśniony a ponadto posłużono się formułą wartości maksymalnych ("do...m"), podczas gdy z przepisów rozporządzenia wyraźnie wynika wymóg dokładnego ich ustalania, z ewentualną tolerancją 20%. Dotyczy to jednocześnie sposobu ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, określonej w opinii Wydziału Ochrony Środowiska. Wyżej wymienione wady zaskarżonej decyzji i decyzji l instancji dotyczą zatem zarówno prawa materialnego (naruszenie § 3, 4, 5, 7 i 8 rozporządzenia, mające wpływa na wynik sprawy), jak i prawa procesowego (naruszenie art. 7. 77 § 1, a zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Z tego powodu Sąd uchylił obydwie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku pełnomocnika strony skarżącej.