II SA/Kr 962/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej E.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 962/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia 12 grudnia 2008r. znak: [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, póz. 1118 tekst jedn. z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 roku, póz. 1071 tekst jedn. z późn. zm.) - po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. gm. [...] nakazał E.M. wykonanie rozbiórki powstałej w wyniku rozbudowy, części budynku mieszkalnego - połaci dachu. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek G.S. (właścicielki sąsiednich działek nr .... i nr ....), która zwróciła się o sprawdzenie zgodności z prawem prowadzonej przez E.M. rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] . Na podstawie przeprowadzonych oględzin, oraz analizy zebranego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestor w 2008r. wybudował zadaszenie wsparte na słupie stanowiące przedłużenie dachu budynku, co doprowadziło do rozbudowy budynku, zwiększenia jego powierzchni i kubatury. Organ uznał, że doszło tym samym do rozbudowy budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Na podstawie analizy mapy sytuacyjnej, ustalono również, że wykonanie zadaszenia (przedłużenie dachu w stronę wschodnią) spowodowało zbliżenie budynku do granicy wschodniej działki na odległość mniejszą niż 4,0m ścianą z otworem okiennym, co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 75, póz. 690 z późn. zm.) W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyjaśniając, że Gmina T. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest działka [...] oraz zaznaczył, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 17 listopada 2008r. E.M. została zobowiązana do przedłożenia w terminie 7 dni decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Pomimo zobowiązania, skarżąca decyzji tej nie przedłożyła. Z uwagi na naruszenie przepisów dotyczące usytuowania budynków, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, oraz nie posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla wykonanej rozbudowy budynku, organ uznał za właściwe nakazanie rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.M. , podnosząc, iż jej zamiarem była zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne i zmiana konstrukcji dachu, a nie rozbudowa budynku oraz, że wykonana przez nią przebudowa nie wypłynęła na zmianę powierzchni zabudowy. Decyzją z dnia 26 marca 2009r. znak: [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, póz. 1118 tekst jedn. z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 roku, póz. 1071 tekst jedn. z późn. zm.) - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane przez organ I instancji były prawidłowe. Organ słusznie zakwalifikował prowadzone roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego, która zgodnie z art. 3 ust 6 ustawy Prawo budowlane jest budową i wymaga pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr[...] , na której posadowiony jest przedmiotowy budynek oraz wobec naruszenia przepisów techniczno budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem organ I instancji prawidłowo zastosował tryb art. 48 ust.1. ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E.M. , wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, że w momencie zakupu przez nią nieruchomości istniejące zadaszenie było w bardzo złym stanie technicznym, co bezpośrednio zagrażało jej życiu i zdrowiu. Skarżąca zaznaczyła, że podczas wymiany dachu nastąpiło nieznaczne przedłużenie już istniejącego dachu nad schodami wejściowymi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z powodów innych niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala uznać, iż w rozpatrywanej sprawie w istocie doszło do samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego poprzez przedłużenie połaci dachu. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako rozbudowę budynku, na którą inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę. Sąd podziela pogląd organów administracji, że roboty budowlane tego typu prowadzą do zwiększenia kubatury budynku, zgodnie bowiem z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - do kubatury brutto wlicza się kubaturę przekrytych części zewnętrznych budynku do rozbudowy budynku. Tym samym roboty budowlane wykonane przez E.M. bez potrzebnego pozwolenia na budowę stanowią samowolę budowlaną. Zgodnie z regulacją art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Przepis ust. 2 stanowi: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych." Rozpatrując niniejszą sprawę organy administracji prawidłowo stwierdziły w pierwszej kolejności, że na terenie, na którym doszło do przedmiotowej rozbudowy (działka nr ...) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym należy zważyć czy możliwa jest legalizacja rozbudowy z zastosowaniem przepisu art. 48 ust.2 pkt 1b tj. czy budowa jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007r. (sygn. akt P 37/06). Wyrokiem tym ukształtowany został stan prawny pozwalający na legalizację samowoli budowlanej na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą właściciel może uzyskać także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zdaniem Trybunału, skoro zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Jak zaznaczył Trybunał w powołanym wyroku, decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo, że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że nie sposób uznać za zgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości regulacji różnicującej w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania - albo nieobowiązywania - na danym terenie planu miejscowego. Sytuacja sprawców samowoli budowlanej w postępowaniu legalizacyjnym zdaniem Trybunału nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu (czyli uchwalenia na danym, terenie planu miejscowego), a taki jest rzeczywisty skutek regulacji, uzależniającej możliwość legalizacji samowoli wybudowanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Trybunału, skoro zaświadczenie wójta (burmistrza, prezydenta) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania na terenie na którym położona jest nieruchomość. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 17 listopada 2008r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na E.M. obowiązek przedłożenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania tego postanowienia, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu, wyznaczony przez organ 7-dniowy termin na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym na możliwość zalegalizowania przez skarżącą przedmiotowej rozbudowy, nie jest terminem realnym, uwzględniającym długość procedury prowadzącej do uzyskania takiej decyzji. Zakreślając termin na złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy organ winien wyznaczyć go mając na uwadze okres czasu konieczny dla wydania takiej decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego zakreślając skarżącej termin niemożliwy do spełnienia naruszyły normę art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Skarżąca nie została również poinformowana w możliwości prowadzenia procedury legalizacji samowoli budowlanej, w przypadku ustalenia, że rozbudowa jest zgodna z ostateczną decyzja o warunkach zabudowy, co uznać należy za naruszenie art. 9 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zarzut organu, iż wykonana przez skarżąca nadbudowa (jak wynika z dołączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej - wykonanie zadaszenia dachu) spowodowała przybliżenie ściany budynku z otworami okiennymi na odległość mniejszą niż 4 metry do granicy wschodniej działki, jest dla sądu niezrozumiały. Wykonane przez skarżącą prace budowlane, nie miały skutku w postaci wybudowania jakiejkolwiek ściany, a z dokumentacji fotograficznej wynika, iż zadaszenie ganku nie wychodzi poza obrys ścian budynku. Wyżej wskazane okoliczności nie wynikają także z protokołu oględzin dokonanych przez organ w dniu 27.10.2008 r. Należy stwierdzić więc, iż ustalenia o którym mowa wyżej, dokonane w oparciu jedynie o mapę sytuacyjną, bez oględzin, pomiarów prowadzących do szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii, jest ustaleniem dowolnym, co narusza przepisy art. 7 k.p.a. i art 77 k.p.a. i w tym zakresie postępowanie dowodowe powinno być przez organ uzupełnione. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rzeczy na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 ustawy Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.