II SA/Kr 962/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W dniu 27 lipca 2010 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa wpłynęło pismo M.J. z dnia 26 lipca 2010 r. oznaczone jako "Wniosek do Wojewody Wydział Ochrony Środowiska o prawne uznanie strony, wznowienie postępowania oraz odstąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. od sprawy ze względu na decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] ustalającej lokalizację inwestycji oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2008 r. [...] pt. "Budowa sieci zasilającej 15 kV, budowa stacji transformatorowej oraz sieci zasilającej niskiego napięcia na działkach nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, w K. przy ul. [...] ". Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Marszałek Województwa na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał według właściwości Burmistrzowi K. wniosek M.J. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "budowa sieci zasilającej 15 kV, budowa stacji transformatorowej oraz sieci zasilającej niskiego napięcia na działkach nr: 1 , 2 , 3, 4 , 5 , 6 , 7 w K. przy ul. [...]j". W uzasadnieniu organ wskazał, że przekazanie wniosku nastąpiło z uwagi na treść art. 148 § 1 kpa zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji. M.J. złożył zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jednocześnie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozpatrzenia wniosku z dnia 26 lipca 2010 r. skierowanego do Wojewody . W uzasadnieniu zażalenia i w piśmie z dnia 23 marca 2011 r., w którym sprecyzował treść zażalenia, wskazał, że wniosek został przez niego omyłkowo skierowany do Marszałka Województwa . Marszałek był zobowiązany do przekazania ww. wniosku Wojewodzie jako organowi uprawnionemu. Wniósł o zwrot ww. wniosku w trybie art. 66 § 3 kpa. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art.144 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało wniosek z dnia 26 lipca 2010 r. Wojewodzie do rozpoznania według właściwości. W uzasadnieniu organ II instancji odwołał się do treści art. 19 i 20 kpa. Podniósł, że intencją M.J., było skierowanie wniosku z dnia 26 lipca 2010 r. do Wojewody - Urzędu Wojewódzkiego, a nie do Marszałka Województwa . W związku z powyższym, wniosek ten należało przekazać w trybie art. 65 kpa do Wojewody który powinien podjąć dalsze czynności procesowej w sprawie objętej żądaniem. Kolegium nie znalazło podstaw do zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. i zwrotu podania wnoszącemu, ponieważ możliwość taka przewidziana jest jedynie dla przypadków związanych z właściwością sądu powszechnego w konkretnej sprawie objętej wnioskiem lub związanych z brakiem możliwości ustalenia jakiegokolwiek organu właściwego, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą. Organ II instancji wskazał, że jest związany pierwotnym pismem w sprawie z dnia 26 lipca 2010 r., którego zakres został w następstwie wyjaśnień skarżącego doprecyzowany. M.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , domagając się zwrotu wniosku z dnia 26 lipca 2010 r. w trybie art. 66 § 3 kpa. Wskazał, że właściwy w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest Wydział Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. , do którego złożył właściwy wniosek w dniu 6 października 2010 r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 144 tego Kodeksu. Zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Natomiast przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów decyzji, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, a w przedmiotowej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przewiduje on możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji albo wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasacyjnego, a także umorzenie postępowania odwoławczego. Art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi bowiem, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Nie można w niniejszej sprawie pomijać faktu, że przepis art. 144 k.p.a. przewiduje, że do zażaleń, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11, przepisy dotyczące odwołań mają zastosowanie jedynie odpowiednie. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. uzasadnienie uchwały SN z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, nr 12, poz. 177). Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio. Oznacza to, że "odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 606). Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że określone człony przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" bądź "uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji", muszą być zastosowane w postępowaniu zażaleniowym z zachowaniem odpowiedniości. W postępowaniu zażaleniowym mogą bowiem wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Tak właśnie sytuacja, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia przez organ I instancji), jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W myśl zaś art.66 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W rozpatrywanej sprawie do Urzędu Marszałkowskiego Województwa wpłynęło pismo M.J. z dnia 26 lipca 2010 r. oznaczone jako "Wniosek do Wojewody Wydział Ochrony Środowiska". Pismo to winno być zatem przesłane do adresata zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Przekazanie złożonego pisma jego adresatowi przez organ, za pośrednictwem którego pismo zostało wniesione, uznać trzeba za czynność materialno-techniczną, która nie wymaga wydania postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a., ani zawiadomienia strony o przekazaniu pisma. Dlatego też wydanie przez Marszałka Województwa postanowienia z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazującego według właściwości Burmistrzowi K. wniosek M.J. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] , było wadliwe. Z tego samego powodu wadliwe jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r., którym na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art.144 kpa uchylono zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazano wniosek skarżącego z dnia 26 lipca 2010 r. Wojewodzie do rozpoznania według właściwości. Wskazać bowiem należy, że organ, któremu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zostało przekazane podanie, jest związany treścią postanowienia (art. 110 w związku z art. 126 k.p.a.). Obalenie mocy wiążącej takiego postanowienia może nastąpić w drodze sporu kompetencyjnego (na zasadach wynikających z art. 22 k.p.a.) lub w trybach nadzwyczajnych. Istotą postępowania o przekazanie podania do rozpatrzenia organowi właściwemu przez organ, który uznał się niewłaściwy, jest wiążące stwierdzenie braku właściwości do załatwienia sprawy przez organ przekazujący i wskazanie organu administracji, który powinien sprawę załatwić. Dlatego też po wydaniu postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. niezależnie od tego, który organ jest właściwy w sprawie, organy nie mogą wielokrotnie przekazywać sobie wzajemnie sprawy do załatwienia. Organ, do którego przekazano sprawę na podstawie wyżej wymienionego przepisu, jeżeli uważa, że nie jest właściwym do załatwienia sprawy, powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego. Dostrzegając opisaną wyżej wadliwość postanowienia organu I instancji, rzeczą organu odwoławczego było uchylenie postanowienia organu I instancji. Z wcześniej podanych powodów rozstrzygnięcie takie nie byłoby wydane z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienie narusza natomiast przepis art.148 § 1 k.p.a., stanowiący, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji. Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) należało orzec jak w sentencji.