II SA/Kr 962/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] S.A. w W. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 maja 2017 r., znak [...], działając na mocy art. 219 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 14 lutego 2017 roku, nr [...] orzekające o odmowie wydania zaświadczenia o redukcji emisji pyłu w postępowaniu kompensacyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla WMB w S. przy [...] prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w K. – uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i umorzyło w całości postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Powyższe postanowienie, która jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 14 października 2016 wpłynął do Prezydenta Miasta K. wniosek [...] S.A. w W. o wydanie zaświadczenia o redukcji emisji pyłu w postępowaniu kompensacyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla WMB w S. przy ul. [...] prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w K.. Pismem z dnia 15 listopada 2016 r. poinformowano stronę, iż zaistniała sytuacja nie odpowiada wymogom art. 225 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. W dniu 29 listopada 2016 r. strona złożyła zażalenie na odmowę wydania zaświadczenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia od pisma Wydziału Kształtowania Środowiska i wskazało, iż sprawa powinna być zakończona stosownym postanowieniem. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w W. z dnia 13.10.2016 r. "o wydanie zaświadczenia o redukcji emisji pyłu w postępowaniu kompensacyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla WMB w S. przy [...] prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w K." – odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że sytuacja opisana we wniosku nie odpowiada tej, o której mowa w art. 225 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i w związku z tym nie wymaga żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia. [...] S.A. w W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta K.. Na skutek zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 26 maja 2017 r. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 217 § 1 oraz art. 218 § 1 k.p.a. i wskazał, że wniosek o wydanie zaświadczenia został podpisany przez menadżera projektu [...] S.A. M. S.. W aktach sprawy znajduje się kserokopia pełnomocnictwa [...] S.A. upoważniającego M. S. m.in. do "składnia zamówień, zawierania umów o podwykonawstwo robót budowlanych, umów dostawy, umów sprzedaży, umów najmu, umów dzierżawy oraz innych umów związanych bezpośrednio z prowadzoną przez Spółkę działalnością budowlaną", "zlecania robót dodatkowych i robót zamiennych", "zatwierdzania wniosków o płatności i innych dokumentów rozliczeniowych oraz wystawiania i podpisywania Świadectw Płatności związanych z realizacją umów". Wyżej opisane pełnomocnictwo nie zawiera upoważnienia do występowania przez M. S. o wydawanie zaświadczeń. Ponadto w aktach sprawy brak jest oryginału tego pełnomocnictwa. W tym stanie rzeczy – w ocenie Kolegium – brak jest w ogóle wniosku [...] S.A. o wydanie zaświadczenia, gdyż na skutek braku upoważnienia M. S. do występowania o wydanie zaświadczeń, jego wniosek z dnia 14 października 2016 r. nie mógł wywołać skutków. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten stosuje się także do postanowień. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego będziemy mieli do czynienia, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W przedmiotowej sprawie nie można było orzec o odmowie wydania zaświadczenia, gdyż brak było w ogóle wniosku strony o jego wydanie. Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. [...] S.A. w W. wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., polegające na niewezwaniu Strony do uzupełnienia braków formalnych złożonego pełnomocnictwa, 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 105 § 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, iż postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia stało się bezprzedmiotowe wskutek braku upoważnienia dla M. S., 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i 9 k.p.a. - organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień wskazówek, tymczasem działanie organu uniemożliwiło rozpoznanie sprawy bez jakiekolwiek winy strony, 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 65 k.c. polegające na nieprawidłowym odczytaniu i wykładni udzielonego M. S. upoważnienia do reprezentowania [...] S.A. poprzez przyjęcie, iż nie posiadał stosownego umocowania do występowania o wydanie zaświadczenia, podczas gdy treść pełnomocnictwa wskazuje na: składnie zamówień i szeroki zakres czynności, które pod względem doniosłości prawnej stanowią kategorię większą niż występowanie o zaświadczenia (argumentum a maiori ad minus). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi, choć nie wszystkie, okazały się zasadne. Zgodnie z art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4). Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Dotyczy to m. in. przepisów o podaniu i ewentualnym usuwaniu jego braków formalnych (por. A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. II, s. 462-463). Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnik obowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa względnie wykazać umocowanie w inny sposób przewidziany w art. 33 k.p.a. Brak pełnomocnictwa osoby, która wniosła podanie, powołując się na to, że działa w tej roli w imieniu strony, podlega uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (por. M. Romańska, w: H. Knysiak-Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 295). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie organ I instancji nie dostrzegł braku formalnego wniosku w postaci niedołączenia doń stosownego pełnomocnictwa, zaś organ odwoławczy, dostrzegłszy ten brak, niejako od razu uznał, że osoba, która wniosek złożyła w imieniu innego podmiotu, nie była do tego upoważniona. W konsekwencji organ odwoławczy skonstatował, że żaden wniosek tak naprawdę nie został złożony i postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, taka ocena była co najmniej przedwczesna. W zaistniałej sytuacji konieczne było wyjaśnienie na etapie postępowania odwoławczego kwestii umocowania M. S. do działania w imieniu [...] S.A. w W.. W razie pozytywnych ustaleń co do tego umocowania, organ odwoławczy powinien na skutek zażalenia rozpoznać "istotę" sprawy (kwestię prawidłowości odmowy wydania zaświadczenia), zaś w razie ustaleń negatywnych – uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie. "Brakowi dokumentu wykazującego w prawidłowy sposób umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu strony postępowania nie można automatycznie przypisywać charakteru uchybienia skutkującego uchyleniem aktu wydanego w tym postępowaniu. W sytuacji dowiedzenia, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niepodjęcie przez organ wymaganych prawem czynności mających na celu usunięcie braków formalnych podania, stanowi jedynie inne uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy" (M. Romańska, tamże, s. 295). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 126 i art. 144 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni złożonego do akt upoważnienia udzielonego M. S.; ocena Kolegium w tej mierze jest, zadaniem Sądu, prawidłowa. Poza tym pełnomocnictwo musi odpowiadać wymogom z art. 33 k.p.a., a zatem nie wystarcza przedłożenie jego nieuwierzytelnionej kopii. W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie wyjaśnić kwestię umocowania osoby składającej wniosek do działania w imieniu [...] S.A. w W. i wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku. Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.