II SA/Kr 964/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Wnioskiem z dnia 11 marca 2019 r. (data wpływu do organu 12 marca 2019 r.) Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zwróciła się do organu Gminy Miejskiej K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. H., położonej na os. [...] w prawo własności. Postanowieniem z dnia 25 marca 2019 r. ([...]) na podstawie art. 219 kpa, art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716) Prezydent Miasta K. odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości w prawo własności. Organ ustalił, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, prowadzoną dla Miasta K., na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek o przeznaczeniu mieszkalnym oraz budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Ponadto zgodnie z treścią KW nr [...] na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek, w którym są wyodrębnione zarówno lokale mieszkalne jak i lokale niemieszkalne. Zgodnie z pozyskanymi od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" informacjami ustalono, że w budynku znajduje się: 48 lokal mieszkalnych, 17 lokali usługowych, 55 lokali garażowych. Zdaniem organu prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, która nie spełnia kryteriów zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie ulega przekształceniu w prawo własności w trybie tej ustawy. Stąd też nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia, które potwierdzałoby to przekształcenie. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia kryteriów wymaganych przez ww. ustawę; znajduje się bowiem na niej budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym liczba lokali mieszkalnych nie stanowi co najmniej połowy liczby lokali. Zażalenie na powyższą odmowę złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", która zarzuciła wydanemu postanowieniu naruszenie art. 1 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy poprzez błędną wykładnię. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2019 r. ([...]) na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm.), art. 217 §1 i 2, art. 219 oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczyste, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe są nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub takie budynki mieszkalne jednorodzinne lub mieszkalne wielorodzinne wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, lub innymi obiektami budowlanymi, lub urządzeniami budowlanymi, które mają na celu umożliwienie prawidłowego i racjonalnego korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2). Jeżeli na gruncie są położone także obiekty budowlane inne, niż określone w art. 1 ust. 2, możliwe jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdy z gruntu tego zostanie wydzielona nieruchomość, która będzie spełniać warunki opisane w art. 1 ust. 2 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych - art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2). By możliwe było przekształcenie użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, grunt ten musi być zabudowany na cele mieszkaniowe, zgodnie z definicją z art. 1 pkt 2 omawianej ustawy, ewentualnie grunt ten może być zabudowany oprócz budynkami mieszkaniowymi także budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi, ale umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych - art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zapis znajdujący się w art. 1 ust. 2 pkt 2 dotyczy budynków, w których liczba lokali mieszkalnych, (oprócz innych lokali znajdujących się w tym budynku) stanowi co najmniej połowę lokali. Na nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie znajduje się 48 lokali mieszkalnych, 17 lokali usługowych i 55 lokali garażowych. Na powyższe rozstrzygnięcie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 2 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm.); - art. 217 § 1 i § 2, art. 219 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez błędną wykładnie i zastosowanie; - art. 77§1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem odwołującej się strony skoro w przedmiotowej nieruchomości znajduje się 48 lokali mieszkalnych, spełniona zostaje przesłanka określona w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Podkreślono, że garaże położone w nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na cel mieszkaniowy - służą mieszkańcom budynku i są niezbędne do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku mieszkalnego. Z powyższych powodów, zdaniem Spółdzielni, lokale garażowe, które należą do poszczególnych mieszkańców budynku, winny być traktowane jako spełniające "cel mieszkaniowy" na który nieruchomość została oddana w wieczyste użytkowanie, a zatem winny zostać traktowane jako lokale mieszkalne w podanym stanie faktycznym. Za powyższym przemawia w szczególności sposób wykorzystywania tych lokali garażowych przez mieszkańców - jako cel związany z celami mieszkaniowymi (parkowanie pojazdów). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził konieczność jego uchylenia. Zgodnie z art. 217 § 2 kpa organ wydaje zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stwierdzenie organu I instancji, że "organ administracji może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów będących w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji" oraz, że w związku z tym "organ musi skonfrontować treść żądania wnioskującej strony z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania strony" co do zasady odzwierciedla prezentowane w orzecznictwie i doktrynie poglądy. Zresztą w art. 218 § 1 ustawodawca sam ustala, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie jednak do art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16.11.2017 r., III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego określonych treścią (art. 75, art. 7 kpa). W postępowaniu tym organ może jednak i powinien wykorzystać wszystkie dane zawarte w posiadanej dokumentacji. Zadanie organu sprowadzające się więc do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych, powinno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny. Powinno obejmować całość zasobów posiadanych przez urząd danego organu, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda. Prowadzenie tego postępowania może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych (por. Komentarz do kpa, wyd. II pod redakcją Hanny Knysiak-Molczyk). Powyższe reguły obowiązują przy wydawaniu obu rodzajów wymienionych w art. 217 § 1 kpa, zaświadczeń. Zastrzec jednak należy, że zakres koniecznego, (choć nadal uproszczonego) postępowania, w przypadku zaświadczeń przewidzianych prawem, zakreślać może przepis szczególny. Taką szczególną regulację zawiera ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (DZ.U.2019/916). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, a przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W art. 4 ust. 1 ustawa stwierdza, że podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez organ administracji publicznej. Jest zatem niewątpliwe, że wydanie stosownego zaświadczenia potwierdzającego nastąpienie przewidzianego ustawą skutku prawnego, poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym (opartym nadal na posiadanej dokumentacji), które pozwoli na potwierdzenie jednej z przesłanek opisanych w art. 1 ust. 1 ustawy. Budynek należący do skarżącej Spółdzielni jest budynkiem wielorodzinnym, w którym, oprócz 48 lokal mieszkalnych, wydzielono 17 lokali usługowych i 55 lokali garażowych. Stan taki nie odpowiada wprost przesłance z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy i ta konstatacja stała się podstawową przyczyną odmowy wydania zaświadczenia. Rzecz jednak w tym, że organ - choć zacytował pkt 3 ust. 1 art. 1, to z jego treści nie wyciągnął żadnych wniosków. Tymczasem w przepisie tym "garaże", bez względu na ich "prawną konstrukcję", (bo tej ustawodawca nie określa), nie są traktowane jako przeciwstawne lokalom mieszkalnym, lecz jako uzupełniające funkcję mieszkaniową. To zaś musi oznaczać, że te "garaże", które służą mieszkańcom budynku, nie mogą wchodzić w zakres rozliczenia przewidzianego w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie ma zaś żadnych podstaw do różnicowania sposobów rozliczania liczby garaży w zależności tylko od tego, czy są to obiekty wbudowane, czy też odrębne od budynku mieszkaniowego. Wskazać też należy, że status prawny garaży wbudowanych ma, co do zasady dwojaki charakter:, jako odrębne lokale garażowe oraz jako miejsca garażowe (bardzo często wydzielone) – powiązane z lokalami mieszkalnymi. Ustawa nie dostrzega tej dwoistości, co jednak nie powoduje, zdaniem Sądu, że przewidziany tą ustawą skutek prawny (przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności) nastąpił lub nie w zależności od prawnego statusu owych "garaży". W istocie stanowiłoby to różnicowanie praw podmiotowych wedle zupełnie nierelewantnego kryterium, co z kolei stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa (art. 2 Konstytucji RP). Przy powyższych założeniach zaprezentowane przez skarżącą Spółdzielnię rozliczenie lokali mieszkalnych i innych w przedmiotowym budynku uznać należy za prawidłowe. Sąd ma przy tym świadomość, że tak sformułowany wniosek stanowi wynik pewnej wykładni przepisów prawa materialnego, które, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, uznaje się za niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie jednak nie sposób nie uwzględnić faktu, że pominięcie owej wykładni prowadzi do pozbawienia skarżącej Spółdzielni prawa faktycznie nabytego. Tylko bowiem zaświadczenie, o którym mowa, stanowi podstawę do wpisu prawa do księgi wieczystej. Skoro zaś ustawodawca nie przewidział decyzyjnej formy potwierdzania nabycia prawa własności, to weryfikacja stanowiska organu może nastąpić tylko w wyniku wykładni dokonanej przez Sąd rozpoznający skargę na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazał także drugą przyczynę odmowy wydania zaświadczenia: podał mianowicie, że na nieruchomości znajdują się także "budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa". Rzeczywiście taka informacja wynika ze znajdujących się w aktach wydruków z kartoteki budynków. W ocenie Sądu jednak ograniczenie się tylko do takiego stwierdzenia nie było wystarczające. Zważywszy na doniosłość okoliczności, która ma być zaświadczeniem potwierdzona, konieczne było ustalenie, czy inne ewentualne posiadane przez organ dokumenty i rejestry nie przeczą aktualności omawianych zapisów w kartotece. Ogląd nieruchomości na powszechnie dostępnych mapach internetowych nie wyklucza, że to właśnie owe "budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze" są garażami, o których była mowa powyżej. Przemawiać za tym zdaje się też usytuowanie "budynków" przedstawione na nieopisanej mapce (k.9 akt administracyjnych). Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej Spółdzielni organ uwzględni powyższe uwagi, uwzględni też nowy stan prawny wynikający z ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zamianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości...(DZ.U.2019/1309). Do ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wprowadzono, z dniem 16 lipca 2019r., ale z mocą od 1 stycznia 2019 r., przepis art. 1a, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie." Jak się wydaje, przepis ten może mieć w sprawie istotne znaczenie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c, w zw. z art. 135 ppsa uchylono postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.