II SA/Kr 965/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Piotr Głowacki (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [ ] w przedmiocie ustalenia wysokości renty planistycznej I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego R.C. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia (....) , znak (....) Prezydent Miasta K. ustalił w stosunku do R.C . - zbywcy udziału wynoszącego % części niezabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w K. przy ul......., oznaczonej jako działka nr .... o powierzchni 0,1348 ha, jedn. ewid. ......., objętej księgą wieczystą nr ......, jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości ...........zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), art. 104 k.p.a. oraz uchwałę nr..........Rady Miasta K. z dnia (....) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ul. (.....) . Uzasadniając powyższą decyzję, organ wskazał, iż R.C. dokonał sprzedaży opisanego udziału w dniu (....). Powołał się także na poczynione ustalenia, zgodnie z którymi przedmiotowa nieruchomość od dnia (....) 2003 roku do dnia (....) 2004 roku nie podlegała ustaleniom planu miejscowego, zaś od dnia 4 czerwca 2004 roku znajduje się na obszarze, objętym wskazanym w podstawie decyzji planem, w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego, oznaczonym symbolem M4. § 10 planu miejscowego przewiduje stawkę procentową, będącą podstawą ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem planu, w wysokości 30%. Jak wskazał organ, zbycie nieruchomości przez stronę miało miejsce w dniu (.....) a zatem po dacie wejścia w życie planu miejscowego. Prezydent Miasta K. przytoczył następnie treść art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi jeśli w ciągu pięciu łat od dnia wejścia w życie planu miejscowego nastąpi zbycie nieruchomości, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości, związanego z uchwaleniem planu, w stosunku procentowym, określonym w planie miejscowym. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji omówił przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w szczególności- dokonane przez biegłego rzeczoznawcę oględziny oraz sporządzony następnie operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wzrostu wartości, wskazując przy tym obszernie, iż operat ten- wobec podniesionych w toku postępowania zastrzeżeń-został ostatecznie wykonany z zachowaniem wszystkich wymogów prawa. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniósł R.C. , wskazując, iż nie zgadza się z przedstawioną wyceną, domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy oraz wskazując, iż ma zamiar zlecić dokonanie nowej wyceny nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (....) znak (.....) , wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium w uzasadnieniu podjętego orzeczenia streściło kwestionowane rozstrzygnięcie oraz złożone odwołanie, wskazując, iż w jego ocenie zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. Organ odwoławczy wskazał na zasadę wzajemnych rozliczeń pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości w związku ze zmianą jej wartości, spowodowaną uchwaleniem planu miejscowego, a wprowadzoną przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przytaczając treść art. 37 tejże ustawy i zwracając uwagę, iż przepis ten nie pozostawia organowi administracji publicznej swobody co do orzekania o należnej opłacie- w razie spełnienia ustawowych przesłanek, postępowanie o ustaleniu opłaty musi zostać wszczęte. Następnie Kolegium szczegółowo omówiło sposób dokonania wyceny nieruchomości w przedmiotowej sprawie, odnosząc go do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych, uznając, iż organ pierwszej instancji dochował wszelkich prawem przewidzianych wymogów, a rozstrzygnięcie oparł na prawidłowo sporządzonym operacie. W uzasadnieniu wskazano także, iż skarżący zrezygnował z przeprowadzenia dowodu z kolejnego elaboratu szacunkowego, a jedynie starał się dowieść, że w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawet w braku planu miałby szansę zlokalizować na swojej działce obiekt budowlany. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze R.C. domagał się uchylenia powyższej decyzji w całości, względnie stwierdzenia jej nieważności-jako wydanej bez podstawy prawnej, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił, iż kwestionowane rozstrzygnięcie narusza prawo materialne w sposób, mający wpływ na wynik sprawy, wskazując, iż organ niewłaściwie zastosował art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprawidłowa wykładnia tego przepisu miała polegać na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie w sytuacji powstałej na skutek utraty mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego, uznaniu, iż wartość nieruchomości należy ustalać według faktycznego sposobu jej użytkowania. Nadto, zdaniem skarżącego, organy bezpodstawnie utożsamiły użyte w tym przepisie pojęcie "uchwalenie" z terminem "wejście w życie", przy czym w skardze podkreślono, iż nabycie nieruchomości przez R.C. nastąpiło w dniu (.....) zatem pomiędzy datą uchwalenia a datą wejścia w życie obecnego planu miejscowego. Zdaniem skarżącego, w chwili nabycia przez niego nieruchomości, wobec istnienia uchwalonego już planu, wartość działki była już znacząco wyższa, a zobowiązanym do uiszczenia opłaty winien być poprzedni właściciel. R.C. zarzucił także naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego dowodzi w jego ocenie określenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości o oparciu o informacje, dotyczące poprzedniego właściciela. Ponadto skarga została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 84 w zw. z art. 24 pkt 4 i art. 107 § 1 k.p.a. Zarzuty te koncentrowały się na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego oraz braku poddania ocenie operatu szacunkowego, a także na braku powołania z urzędu innego biegłego, niż ten, który sporządził pierwszy operat, w którym przyjął słusznie zakwestionowane założenia metodologiczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko i wskazując, iż o skuteczności aktu prawnego- a zatem także planu miejscowego-decyduje data wejścia w życie, a nie data uchwalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 152 p.p.s.a., sąd określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie zgodził się z większością zarzutów, wyartykułowanych w skardze. Postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organy administracji publicznej, odpowiada wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś zebrane w jego wyniku dowody zostały poddane ocenie, mieszczącej się w granicach oceny swobodnej, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Nietrafny w ocenie Sądu jest również zarzut braku wyłączenia biegłego od udziału w sprawie, co miało być uzasadnione wydaniem przez tego samego biegłego poprzedniego operatu szacunkowego, zakwestionowanego przez Komisję Opiniującą przy ........Stowarzyszeniu Rzeczoznawców (....) Istotnie, w myśl art. 84 § 2 k.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 k.p.a., zaś art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w między innymi takiej sprawie wówczas, w której był świadkiem lub biegłym. Ponieważ jednak przepis art. 24 k.p.a. odnosi się wprost do pracownika organu, jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Proponowana przez skarżącego interpretacja normy, wynikającej z art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., musiałaby prowadzić do wniosku, iż biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego, zaś z taką wykładnią zgodzić się nie sposób, chociażby dlatego, iż przekreślałaby możliwość uzupełniania przez biegłych własnych opinii. W ocenie Sądu zasadę wyłączenia biegłego, opartą na przytoczonej normie prawnej, należy rozumieć jedynie w taki sposób, iż nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania- organ, świadek, strona lub jej reprezentant, itd.. W odniesieniu do zarzutów skarżącego, skierowanych przeciwko operatowi szacunkowemu, wypada nadto wskazać, iż dokument ten został poddany wnikliwej ocenie (w szczególności w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji), zaś w wyniku wskazania uchybień metodologicznych biegły został wezwany do przedłożenia poprawionego operatu - co dowodzi, iż opinia w przedmiocie wyceny nieruchomości nie była przyjmowana przez organy administracji publicznej w sposób bezkrytyczny. Należy jednak stwierdzić, iż organy prowadzące niniejszą sprawę, aczkolwiek nie naruszyły w jego toku przepisów postępowania, nie ustrzegły się przed naruszeniem prawa materialnego, zaś waga tego naruszenia przesądza, iż miało ono wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zawarte w skardze zarzuty zasługują bowiem na uwzględnienie o tyle, o ile wskazują na dokonanie błędnej wykładni art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającej na bezpodstawnym utożsamianiu pojęć "uchwalenia" oraz "wejścia w życie" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko skarżącego, uznając, iż ustawodawca nieprzypadkowo powiązał wzrost wartości nieruchomości, dający podstawę do nałożenia daniny publicznej w formie renty planistycznej, z momentem uchwalenia planu, nie zaś z datą jego wejścia w życie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w omawianej ustawie użyto obu pojęć ("uchwalenie" w art. 36, "wejście w życie" w art. 34), zaś zasada wykładni, nakazująca zakładać racjonalność ustawodawcy nakazuje przyjąć, iż skoro nastąpiło to w jednym tekście prawnym, w dodatku- w tej samej jego części składowej, pojęcia te winny posiadać odmienne desygnaty. Trzeba także mieć na uwadze, iż przepis art. 36 ust. 4 nie może funkcjonować w oderwaniu od realiów ekonomicznych, zaś uwzględniając je stwierdzić należy, iż wzrost wartości nieruchomości może być spowodowany już samym uchwaleniem planu miejscowego, albowiem procedura planistyczna jest jawna, zaś projekt planu- publicznie dostępny i może być znany stronom umowy sprzedaży nieruchomości. Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od momentu jego uchwalenia jest zdarzeniem przyszłym, ale pewnym, zatem strony znając treść zapisów planu, która po upływie określonego czasu będzie kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, mogą już od momentu powzięcia wiadomości o zakończeniu procedury planistycznej uwzględnić przyszłe przeznaczenie działki przy ustalaniu ceny sprzedaży. W końcu zaś trzeba podkreślić, iż opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest daniną publiczną, należną od zbywcy nieruchomości na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zatem przesłanki jej nałożenia winny być interpretowane ściśle, zgodnie z wykład nią językową. W sprawie niniejszej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zmieniający wartość przedmiotowej nieruchomości, został uchwalony dnia Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, data publikacji uchwały w przedmiocie planu miejscowego w dzienniku urzędowym województwa może decydować jedynie o momencie wejścia w życie planu, jednakże treść zapisów uchwały może być dostępna wcześniej, co wynika z ciążącego na gminie obowiązku publikacji planu w mediach elektronicznych (art. 29 ust. 2 ustawy). Wobec tego w dniu (.....) strony, zawierające umowę sprzedaży nieruchomości, w wyniku której skarżący stał się właścicielem, mogły już ustalać cenę transakcji, mając na uwadze wzrost wartości nieruchomości, związany z uchwaleniem planu. Wobec tego okoliczność, iż R.C. sprzedał swój udział w przedmiotowej działce już po wejściu w życie planu miejscowego, nie może stanowić podstawy do nałożenia na niego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organy administracji publicznej winny zatem potraktować R.C. jako osobę, na której nie ciąży obowiązek uiszczenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. . Ponieważ brak jednego z podmiotów stosunku administracyjnoprawnego musi skutkować uznaniem postępowania za bezprzedmiotowe, a zatem jego zakończenia w trybie art. 105 k.p.a., co oczywiście nie przekreśla możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty w stosunku do innego podmiotu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.