II SA/Kr 965/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr.) NSA Jan Zimmermann Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku inwentarskiego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], nakazał Z. B. dokonanie rozbiórki budynku inwentarskiego o wymiarach 4,87 x 3,60 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118) oraz art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowy budynek wykonany jest w konstrukcji murowo- żelbetowej, szczegółowo opisano także jego sposób posadowienia. Działka nr [...] w latach [...] objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] znajdując się na obszarze, objętym symbolem [...]- przeznaczonym pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Kolejny obowiązujący na tym terenie plan miejscowy obszar ten określał symbolem [...] o takim samym przeznaczeniu. Ustalając stan faktyczny, organ nadzoru budowlanego wskazał, iż bezspornym było, że na miejscu przedmiotowego budynku- wzniesionego bez pozwolenia na budowę- znajdował się uprzednio obiekt drewniany, jednak kontrowersje dotyczyły jego rozmiarów, a także daty powstania obecnego budynku, albowiem zeznania licznych świadków były w tym zakresie rozbieżne. Na podstawie pochodzącej z [...] roku mapy ustalono, że poprzedni obiekt miał inne rozmiary- 2 x 9 m. Organ rozstrzygnął także zagadnienie daty powstania spornego budynku, opierając się na zeznaniach jednego ze świadków, relacjonującego, iż obiekt murowany istniał już podczas pożaru sterty słomy w latach [...], zestawionych z informacją Komendy Powiatowej Państwowej Straży [...], zgodnie z którą wskazany pożar miał miejsce w dniu [...] roku. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pozwala to dać wiarę tym zeznaniom świadków, w których moment powstania budynku określany jest na lata 1990- [...]. Na podstawie powyższych ustaleń organ uznał, że zrealizowane przez Z. B. roboty budowlane zakwalifikować należy jako budowę nowego obiektu, w żadnym zaś wypadku nie można uznać, że były one remontem. Wobec faktu, że budynek powstał przed dniem 1 stycznia 1995 roku, zastosowanie do niniejszej sprawy winien znaleźć przepis art. 37 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane z 1994 roku, w myśl którego obiekty budowlane, zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegają rozbiórce, jeżeli obiekt znajduje się na terenie, nie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju. Ponieważ obowiązujące w okresie powstania budynku plany zagospodarowania przestrzennego nie przewidywały na działce nr [...] lokalizacji obiektów gospodarczych, konieczne było orzeczenie nakazu rozbiórki. Z. B. wniósł w terminie odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając, iż stanowisko organu nadzoru budowlanego jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami i stanem faktycznym. Zarzucił, iż w okresie budowy możliwe były odstępstwa od zasad Prawa budowlanego, zatem prace- określone przez niego jako remontowo- budowlane- nie naruszyły porządku prawnego. Jego zdaniem, organ nie wziął pod uwagę, że budynek był budowany przed 1993 rokiem. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...]roku, znak [...], utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy potwierdził ocenę, iż wykonanie przedmiotowego budynku należy uznać za budowę nowego obiektu, a nie remontu, co organ pierwszej instancji uzasadnił w sposób wyczerpujący, podobnie jak okres, w którym budynek został wzniesiony. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] trafnie- zgodnie z dyspozycją art. 103 obecnego Prawa budowlanego- zastosował tryb art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. Orzeczenie rozbiórki było w świetle tegoż przepisu konieczne, albowiem budynek w chwili powstania był niezgodny z obowiązującymi wówczas przepisami o planowaniu przestrzennym. Z. B. , nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie sprecyzował jednak, jakiego sposobu zakończenia postępowania sądowego oczekuje. Wskazał, że przedmiotowy budynek, powstały w latach 1990- [...], jest uzupełnieniem innych budynków gospodarczych i jest dla niego niezbędny do prowadzenia gospodarstwa. Sporny obiekt został natomiast wykonany w miejsce stojącej tam wcześniej drewnianej szopy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeżeli sąd nie stwierdzi żadnego uchybienia tego rodzaju, skargę oddala w myśl art. 151 k.p.a. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dopatrzył się żadnego uchybienia w zakresie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Ponieważ rozstrzygnięcia, zapadłe przed organami nadzoru budowlanego, nie naruszały przepisów prawa materialnego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a., zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, a także w art. 107 § 3 k.p.a., obligującym organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Kontrola przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego musi prowadzić do wniosku, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji uczyniły zadość wymogom powyższych przepisów. W przedmiotowej sprawie istotnymi okolicznościami, które należało ustalić, były przede wszystkim czas powstania spornego obiektu, od niego bowiem w myśl art. 103 ustawy- Prawo budowlane z 1994 roku zależało, jakie przepisy znajdą zastosowanie, zaś po poczynieniu ustaleń w tym zakresie- konieczne było sprawdzenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki zastosowania nakazu rozbiórki, o jakich mowa w art. 37 ustawy- Prawo budowlane z 1974 roku. Wszystkie te obowiązki zostały przez organy dopełnione- zebrano dostępny materiał dowodowy, w tym dokumenty oraz liczne zeznania świadków, po czym starannie, wnikliwie i wyczerpująco dokonano jego oceny, ze zwróceniem uwagi na rozbieżności, wynikające zwłaszcza ze złożonych w sprawie zeznań. Ocena materiału dowodowego w zupełności odpowiada wymogom oceny swobodnej, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a., a jej rezultaty zostały precyzyjnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji, czym organy zrealizowały dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Bezspornym w sprawie było, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany bez pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącego, jego wykonanie nie może być zakwalifikowane jako remont, albowiem nie polegało ono na odtworzeniu stanu pierwotnego. Wprawdzie na miejscu obecnego obiektu istniała wcześniej drewniana szopa, jednakże budynek, którego rozbiórki dotyczy sprawa, nie tylko został wykonany z innych materiałów, ale przede wszystkim jego rozmiary znacznie odbiegają od parametrów wcześniej istniejącego. Pod rządami obecnych przepisów (art. 3 pkt 8 ustawy- Prawo budowlane z 1994 roku), remont oznacza roboty budowlane na obiekcie istniejącym, a polegające na odtworzeniu stanu poprzedniego, zatem sporna inwestycja kryteriów remontu nie spełnia. Trzeba przyznać, iż przepisy, obowiązujące w czasie powstania obiektu nie zawierały definicji remontu, wymieniając go jedynie- obok budowy, montażu i rozbiórki- jako formę robót budowlanych (art. 2 ust. 3 ustawy- Prawo budowlane z 1974 roku), jednakże funkcjonalna wykładnia pojęcia "remont" pozwala stwierdzić, iż jego rozumienie w ówczesnym stanie prawnym winno być zbliżone do obowiązującej obecnie ustawowej definicji. Wobec prawidłowo ustalonego czasu powstania spornego obiektu, w myśl art. 103 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane z 1994 roku, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego winno się toczyć według przepisów dotychczasowych, a więc ustawy- Prawo budowlane z 1974 roku. Jej przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 przewidywał obowiązkowe wydanie nakazu rozbiórki, jeżeli obiekt, wybudowany bez pozwolenia na budowę, znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Jak trafnie ustaliły organy, działka na której zlokalizowano przedmiotowy budynek, była w czasie jego realizacji objęta planami miejscowymi, które nie dopuszczały na jej obszarze budowy obiektów gospodarczych- teren, w skład którego wchodzi nieruchomość skarżącego, przeznaczony był wyłącznie pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Sąd uznaje zatem za uzasadniony i podziela pogląd organów nadzoru budowlanego, że w zaistniałej sytuacji orzeczenie nakazu rozbiórki spornego obiektu znajduje podstawy prawne, a co więcej, było nie tylko kompetencją, ale i obowiązkiem organów. Pozostałe zarzuty, podniesione przez skarżącego, a więc niezbędność przedmiotowego budynku dla prowadzenia gospodarstwa, nie mogły odnieść żadnego skutku, albowiem przepis art. 37 ustawy- Prawo budowlane z 1974 roku nie uzależniał orzeczenia rozbiórki od żadnych okoliczności osobistych czy majątkowych inwestora. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.