II SA/Kr 967/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. [ ] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia.........2005r. Nr .........na podstawie art. 5, art. 6, art.9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 13, art. 14, art. 15, art. 47 i art. 23 pkt 1 i pkt 2,art.30 pkt 1 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, póz. 2255 z późn. zm. ), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.06.2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. N r. 105, poz.881) oraz Zarządzenia Nr ........Wójta Gminy P. z dnia...........2004r. w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych a także do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, jak również na podstawie art. 104, 107 § 4 k.p.a. orzeczono o przyznaniu A.C. świadczenia w formie: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko- I.C. , w kwocie 43,00 zł miesięcznie, na okres od 05-09-01 do 06-08-31, 2. zasiłku rodzinnego na dziecko- J.C., w kwocie 43,00 zł miesięcznie, na okres od 05-09-01 do 06-08-31, 3. zasiłku rodzinnego na dziecko- J.C., w kwocie 53,00 zł miesięcznie, na okres od 05-09-01 do 06-08-31, 4. zasiłku rodzinnego na dziecko- T.C., w kwocie 66,00 zł miesięcznie, na okres od 05-09-01 do 06-08-31, 5. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad jednym dzieckiem, przyznany na T.C. , w kwocie 400,00 zł miesięcznie, na okres od 05-09-01 do 06-03-31, 6. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, przyznany na I.C. , w kwocie 70,00 zł miesięcznie, na okres od 05-09-01 do 06-08-31, 7. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznanego na I.C. , w kwocie 90,00 zł jednorazowo, 8. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznanego na J.C. , w kwocie 90,00 zł jednorazowo, 9. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznanego na J.C. , w kwocie 90,00 zł jednorazowo, 10. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, przyznanego na I.C. , w kwocie 40,00 zł miesięcznie, na okres od 05-09-01 do 06-06-30. 11. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, przyznanego na J.C. , w kwocie 40,00 zł miesięcznie, na okres od 05-09-01 do 06-06-30. 12. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznanego na J.C. , w kwocie 50,00 zł miesięcznie, na okres od 05-09-01 do 06-08-31. 13. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznanego na T.C. , w kwocie 50,00 zł miesięcznie, na okres od 05-09-01 do 06-08-31. W uzasadnieniu decyzji wskazano na spełnienie w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania żądanych w rozpatrywanym wniosku zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych. Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona przez A.C. w pkt 5, która wnosząc w terminie odwołanie domagała się aby rozstrzygnięto, czy w okresie od 1.09. 2005r. do 31.03.2006r. przysługuje jej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w kwocie 400,00 zł miesięcznie, czy też - jak dotychczas - w wysokości 505,80 zł. Skarżąca wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych urlop wychowawczy został jej udzielony od razu na okres dwóch lat, tj. od 1.04.2004r. do 31.03.2006r. , urlopu tego nie przerywała i cały czas dotyczy on tego samego dziecka. – T.C. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania wnioskodawczyni, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia.........2005r........, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i ust.3, art. 6, art. 10, art. 14, art. 24 ust. 1, art. 59 § 1 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, póz. 2255 z późn. zm.) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu tego orzeczenia przytoczono decyzje organu pierwszej instancji, zaś stwierdzając brak podstaw do uwzględniania odwołania wyjaśniono, że została ona podjęta prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. W pierwszej kolejności wskazano, iż w myśl art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28.11.2003r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom o których mowa w art. 4 ust. 2 ( rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się ), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504zł. W przypadku zaś, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równa kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje , jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W sprawie niniejszej dochód w rodzinie wnioskodawczyni obliczony zgodnie z art. 5 ust. 1 wyniósł 104,30zł. na osobę w rodzinie miesięcznie, a zatem nie przekroczył kryterium dochodowego określonego przez przepis art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, odwołująca się spełnia również kryterium dochodowe przewidzianego w art. 5 ust. 3 cyt. wyżej ustawy, ponieważ po myśli art. 47 ust. 1 pkt 1 w okresie od 1.05.2004r. do 31.08.2005r. kwota najniższego zasiłku wynosi 43,00zł., to tylko o tę kwotę można maksymalnie zwiększyć kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1. W przypadku rodziny wnioskodawczyni maksymalna kwota kryterium dochodowego którego przekroczenie powoduje utratę prawa do zasiłku wynosi zatem 3067,OOzł. ( 504zł. x 6+ 43zł. ) miesięcznie, podczas gdy rzeczywisty dochód rodziny odwołującej się -jak wynika z wniosku oraz z uzasadnienia decyzji - wyniósł w 2004r. 625,80zł miesięcznie . Powyższe wyliczenia wykazują zatem, że dochód rodziny odwołującej się nie przekracza zarówno kryterium dochodowego przewidzianego przez przepis art. 5 ust. 1, jak i tak zwanego "podwyższonego" kryterium dochodowego przewidzianego przez przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano dalej, że zgodnie z art.10 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o oznaczonym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00zł. miesięcznie. Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek. Dodatek zaś nie przysługuje osobie, o której mowa w powyższym przepisie, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w zatrudnieniu przez okres krótszy niż 6 miesięcy, podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, dziecko przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu albo w żłobku, przedszkolu lub innej instytucji zapewniającej dzienną opiekę lub w innych przypadkach zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w okresie urlopu wychowawczego korzysta z zasiłku macierzyńskiego. Zgodnie zaś z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy, osoba samotnie wychowująca dziecko oraz osoba wychowująca troje lub więcej dzieci, otrzymująca do dnia wejścia w życie ustawy podwyższony zasiłek wychowawczy nabywa prawo do dodatku, o którym mowa w art. 10, na dziecko, na które korzystała z urlopu wychowawczego do dnia wejścia w życie ustawy, w wysokości 505,80zł, jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach. W tym kontekście, wskazano, że jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego odwołująca się A.C. jest matką czwórki dzieci, przy czym w okresie od 1.04.2004r. do dnia 31.03.2006r. pozostaje na urlopie wychowawczym. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy, a w szczególności art. 59 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołująca się nabyła prawo od dnia 1.05.2004r. do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w podwyższonej wysokości. Treść przepisów o świadczeniach rodzinnych przesądza, iż A.C. powinien być przyznany dodatek do zasiłku na syna M., w kwocie 400zł. miesięcznie, albowiem art. 59 § 1 ustawy, jako przepis przejściowy, mógł mieć zastosowanie tylko w jednym okresie zasiłkowym. W tym zakresie decydującym jest okres zasiłkowy, a nie okres, na jaki udzielono urlopu wychowawczego. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia.......2005r. ..........A.C. domagała się wyjaśnienia wątpliwości związanych z art. 59 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego osoba, która nabyła prawo do dodatku na dziecko, związanego z urlopem wychowawczym, otrzymuje zasiłek w wysokości 505,80zł., jeżeli spełnia warunki, określone w dotychczasowych przepisach. Skarżąca powołał się także na publikacje, zamieszczone w prasie, wskazujące na kwoty zasiłków. Podniosła nadto, że jest matką wychowującą czworo dzieci, w tym jedno niepełnosprawne. W okresie od 1.04.2004r. do 31.03.2006r. pozostaje na urlopie wychowawczym, przyznanym na najmłodszego syna, T. Do 31.08.2005r. otrzymywała podwyższony zasiłek wychowawczy w kwocie 505,80zł. miesięcznie, który następnie został obniżony do wysokości 400zł., pogarszając jej i tak nie najlepszą sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, powtarzając wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej kontrola ta dotyczy zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze treść tych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało za przedmiot między innymi rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem T.C. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Wniosek ten został uwzględniony przez organ pierwszej instancji, który w pkt 5 decyzji z dnia.......2005r. .........orzekł o przyznaniu A.C. świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400,00zł miesięcznie, na okres od 1.09.2005r. do 31.08.2006r. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienie faktycznego i prawnego. Decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, który po rozpatrzeniu odwołania A.C. kwestionującej li tylko wysokość przyznanego świadczenia, uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Decyzja organu odwoławczego zawiera ustalenia pozwalające na stwierdzenie, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe warunkujące korzystanie ze świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, póz. 2255 z późn. zm. - zwana dalej ustawą) jest matką czwórki dzieci, przy czym w okresie od 1.04.2004r. do dnia 31.03.2006r. pozostaje na urlopie wychowawczym. Ustalenia te nie są przez A.C. kwestionowane, zaś znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Spór dotyczy oceny pranej stanu faktycznego, w szczególności, zaś istnienia podstaw do dalszego stosowania art. 59 ust. 1 ustawy, po upływie pierwszego okresu zasiłkowego od daty wejścia w życie tej regulacji. Stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, w myśl którego treść przepisów o świadczeniach rodzinnych przesądza, że A.C. powinien być przyznany dodatek do zasiłku na syna M., w kwocie 400,00zł. miesięcznie, albowiem art. 59 § 1 ustawy, jako przepis przejściowy, mógł mieć zastosowanie tylko w jednym okresie zasiłkowym nie jest prawidłowe. Prezentując w tym zakresie pogląd odmienny należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b. Stosownie zaś do art. 3 pkt 10 - ilekroć w ustawie jest mowa o okresie zasiłkowym - oznacza to okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Przysługujący do zasiłku rodzinnego dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 8 pkt 2 i art. 10 ustawy nie został wyłączony spod działania art. 24 ustawy, a zatem przyznaje się go każdocześnie na wyżej wskazany okres zasiłkowy, po upływie którego ponowne ustalenia świadczenia wymaga złożenia kolejnego wniosku. Brzmienie art. 10 ust. 1 - Sjest następujące : ust. 1 - dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności; ust. 2 - dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie; ust. 3 - dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Powołane przepisy określają podmioty uprawnione, przesłanki uzasadniające przyznanie i maksymalny okres korzystanie z przedmiotowego dodatku w różnych przypadkach, jego wysokość miesięczną i zasady wypłacania za niepełne miesiące kalendarzowe. Uwzględnienie treści art. 24 w związku z art. 3 pkt 10 ustawy oraz art. 10 ust. 1 wskazuje jednoznacznie na odróżnienie okresu istnienia uprawnienia do świadczenia , w którym może być ono realizowane, od okresu zasiłkowego, na który świadczenie jest ustalane i przyznawane. Uprawnienie do korzystania z dodatku do zasiłku rodzinnego stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 1- 2 ustawy istnieją w zależności od tam opisanego stanu faktycznego przez okresy 24, 36, albo 72 miesięcy kalendarzowych, zaś mając na uwadze treść art. 24 w związku z art. 3 pkt 10 w okresie trwania uprawnień mogą być one realizowane w kilku okresach zasiłkowych. Decydującym dla korzystania z przedmiotowego świadczenia jest zatem spełnienie przesłanek ustawowych z art. 10 ust. 1 w tym co do okresu istnienia uprawnień, nie zaś okres zasiłkowy, na który jedynie periodycznie ustala się i przyznaje to świadczenie . Regulacje zawarte w ust. 4 - 6 nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie są przydatne dla prawidłowej wykładni w kwestii spornej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy osoba samotnie wychowująca dziecko oraz osoba wychowująca troje lub więcej dzieci otrzymująca do dnia wejścia w życie ustawy podwyższony zasiłek wychowawczy nabywa prawo do dodatku, o którym mowa w art. 10, na dziecko, na które korzystała z urlopu wychowawczego do dnia wejścia w życie ustawy, w wysokości 505,80 zł, jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach. Wskazana regulacja stanowiąca lex specjali w stosunku do przewidzianej w art. 10 ustawy traktuje o nabyciu uprawnienia do podwyższonego zasiłku osoby samotnie wychowujących dziecko oraz osoby wychowujących troje lub więcej dzieci, otrzymującej do dnia wejścia w życie ustawy podwyższony zasiłek wychowawczy. Uprawnienia te, które są obwarowane wymogiem spełnienia dodatkowych przesłanek, nie zostały ograniczane do okresu zasiłkowego po wejściu w życie ustawy. Wykładnia językowo logiczna nie stwarza podstaw zawężającej interpretacji art. 59 ust. 1 ustawy, zaś do analogicznych wniosków prowadzi też uwzględnienie innych przepisów ustawy oraz wykładnia funkcjonalna. W szczególności, takie podejście, przy którym odróżnia się okresy istnienia uprawnień od okresów zasiłkowych koresponduje z treścią art. 59 ust. 3 ustawy, który również odróżnia okresy istnienia uprawnień od okresów, za który zostały wpłacone zasiłki, nakazując uwzględnianie tych ostatnich przy ponownym ustalaniu i przyznawaniu świadczeń. Jest też ono zgodne z celem wprowadzenia w przepisach przejściowych i dostosowujących ustawy szczególnej regulacji dotyczącej wysokości zasiłku dla podmiotów korzystających w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych z podobnych funkcjonalnie również podwyższonych świadczeń , który stanowi ochrona praw nabytych. Błędna wykładnia art. 59 ust. 1 ustawy miała wpływ na odstąpienie przez organ odwoławczy od poczynienia ustaleń koniecznych przy stosowaniu tego przepisu co do spełniania przez skarżącą warunków określone w dotychczasowych przepisach , a więc obowiązującej przed wejście w żucie nowej regulacji ustawie z dnia 1.12.1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, póz. 651, z późn. zm.). Takich ustaleń brak także w decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia.