II SA/Kr 967/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę skargę oddala. Starosta T. decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) uchylił decyzję Naczelnika Gminy T. z 14 kwietnia 1982 r., znak: [...] o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. R., gmina T.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w piśmie z dnia 28 listopada 2016 r., znak: [...] wniósł o przeprowadzenie przez Starostę T. postępowania w trybie przepisów art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane i uchylenie w całości decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Naczelnika Gminy T. z 14 kwietnia 1982 r., znak: [...] - z uwagi na ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z 21 października 2013 r. znak: [...], wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł E. L., zarzucając, że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów art. 16 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto E. L. wyraził swoje wątpliwości co do sposobu wykonywania działań przez urzędników Starostwa Powiatowego w T. oraz Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Wojewoda decyzją z dnia 1 czerwca 2017 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że już wcześniej orzekał w niniejszej sprawie, uchylając decyzją z 14 marca 2017 r., znak: [...] decyzję Starosty [...] z 28 grudnia 2016 r., znak: [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził wówczas, że organ pierwszej instancji pozbawił możliwości brania udziału w przedmiotowym postępowaniu K. W., pomimo, że obecnie to ona jest właścicielką działki nr [...] w W. R. , co stanowiło istotną wadę procesową. Wojewoda nie dokonał rozstrzygnięć merytorycznych w powyższej decyzji ze względu na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Wojewody, Starosta [...] zawiadomieniem z 27 marca 2017 r. powiadomił zarówno E. L., jak i K. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji Naczelnika Gminy T. z 14 kwietnia 1982 r., znak: [...] Następnie po przeprowadzeniu postępowania, prawidłowo doręczył wszystkim stronom zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji stwierdził, że wytyczne wskazane w poprzedniej decyzji Wojewody z 14 marca 2017 r. zostały spełnione i Starosta [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie zakończone decyzją uchylającą decyzję Naczelnika Gminy T. z 14 kwietnia 1982 r., znak: [...] Po dokonaniu merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewoda nie stwierdził żadnych naruszeń prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 28 listopada 2016 r. znak: [...] przesłał kserokopię ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z 21 października 2013 r. znak: [...], wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jednocześnie wnioskując o przeprowadzenie przez Starostę T. postępowania w trybie przepisów art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane i uchylenie w całości decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Naczelnika Gminy T. z 14 kwietnia 1982 r., znak: [...] Zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane - w razie wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak stanowi doktryna: w art. 36a zawarte zostały regulacje dotyczące legalnie dokonywanych istotnych odstępstw. Natomiast odstępstwa takie dokonane w trakcie budowy, bez zmiany pozwolenia na budowę, skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 51, a wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w ust. 1 pkt 3 tegoż artykułu rodzi po stronie organu, który wydal pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia (art. 36a ust. 2), co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wspomniana wcześniej decyzja stanie się ostateczna (wykonalna). W odniesieniu do wątpliwości E. L. wyrażonych w odwołaniu, dotyczących sposobu wykonywania działań przez urzędników Starostwa Powiatowego w T. oraz Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, Wojewoda informuje, że udzielił już skarżącemu odpowiedzi w piśmie znak: [...], z 13 marca 2017 r. Starosta [...] z uwagi na rozstrzygnięcie zawarte w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z 21 października 2013 r. znak: [...] [...] został zobowiązany do uchylenia decyzji Naczelnika Gminy T. z 14 kwietnia 1982 r., znak: [...] o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. R., gmina T.. Opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem Prawa budowlanego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zarzucono, że PINB nie ma kompetencji do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę po 35 latach od jej wydania. Skarżący wskazał dalej, że prowadził budowę zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie odstępował od określonych w niej warunków. Przeciwne twierdzenia organów nadzoru budowlanego są nieprawdziwe. PINB powołuje się na kserokopię decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia 14.04.1982 r., która jest podrobiona względnie przerobiona i nie jest dokumentem wiarygodnym. Jest dokumentem sfałszowanym. Sprawę prowadzi Prokuratura Rejonowa w T.. Odległość od budynku mieszkalnego do granicy działki nr [...] wynosi 4,10 m i jest zgodna z prawem. K. W. nie jest inwestorem wybudowanego budynku mieszkalnego i nie miała prawa zamurować otworów okiennych i dokonywać zmian, gdyż nie jest właścicielką wybudowanego budynku mieszkalnego. Prawdopodobnie zakupiła ona część budynku mieszkalnego od syna skarżącego (dowód: umowa z dnia 06.09.1999 roku Rep. A 7.[...]). K. W. nie honoruje podziału budynku na dwa lokale z dnia 29.09.2001 r. znak [...] Starostwa Powiatowego w T., uporczywie i bezpodstawnie "przywłaszcza dwa lokale budynku mieszkalnego na swoją rzecz". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. skarżący E. L. oświadczył, że K. W. kupiła 90 metrów kwadratowych a teraz ma dom ponad 200 metrów kwadratowych i tak nie może być. Kupiła to od jego syna a on synowi podaro wał". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga jest nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Przepis art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane, określa konsekwencję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Uchylenie pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 36a ust. 2 następuje nie w wyniku wadliwości samej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale stanowi konsekwencję niezgodnego z prawem postępowania inwestora, który uzyskawszy pozwolenie na budowę, dokonał istotnego odstąpienia od jego ustaleń bez wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2003 r., IV SA 1597/01, M. Praw. 2003, nr 6, s. 243). Dla zastosowania art. 36a ust. 2 nie ma przy tym znaczenia z jakiej daty pochodzi uchylana decyzja, jako że prawo budowlane nie zna instytucji przedawnienia. Tym samym nie może być uznany za uzasadniony zarzut, że "PINB nie ma kompetencji do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę po 35 latach od jej wydania." Organ architektoniczno – budowlany (a nie organ nadzoru budowlanego) ma prawo i obowiązek uchylić decyzję w trybie art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane w sytuacjach w przepisie tym wskazanych, jednak data wydania uchylanej decyzji nie jest żadną (negatywną czy pozytywną) przesłanką zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wydał w dniu 21 października 2013r. decyzję znak [...] mocą której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 zobowiązał K. W. do zamurowania otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] W. R. oraz przedłożenie 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Jak wskazał PINB w T. we wniosku z dnia 28 listopada 2016 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w T. – decyzja ta stała się ostateczna w dniu 18 sierpnia 2014r., a K. W. wykonała nałożone na nią obowiązki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W praktyce zasada ta oznacza, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Powoduje ona, iż decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane w sposób dowolny, a jedynie w trybach nadzwyczajnych wewnątrzadministracyjnych – w wypadkach i trybie wprost określonym w kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163 oraz w trybie zewnętrznym – skargi do sądu administracyjnego. Zasada trwałości oznacza także przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych. Wobec powyższego przywołana wyżej decyzja PINB w T. z dnia 21 października 2013r. znak [...], jako decyzja ostateczna i pozostająca w obrocie prawnym, nie podlegała w niniejszym postępowaniu ocenie, w tym również w zakresie ustalonych przez organ odstępstw od pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w obecnie prowadzonym postępowaniu, nie jest możliwe weryfikowanie twierdzeń skarżącego, czy prowadził budowę zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie odstępował od określonych w niej warunków, czy też nie. Z obszernego uzasadnienia tej decyzji wynika, że fakt prowadzenia budowy z istotnymi odstępstwami, lecz na podstawie pozwolenia na budowę z 1982r. PINB w T. ustalił za pomocą różnych środków dowodowych w tym zeznań świadków i rejestru ruchu budowlanego Urzędu Gminy T., jako że dokumenty sprzed 30 lat nie zachowały się w archiwum Gminy T.. Ostatecznie PINB odtwarzając decyzję z 1982 r. o pozwoleniu na budowę uznał wówczas, że najprawdopodobniej była to decyzja z dnia 14 kwietnia 1982r. znak [...] wydana przez Naczelnika Gminy T. i dotyczyła budynku o kubaturze 15 m kw. Wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 36a ust. 2 organ (PINB w T.) umotywował między innymi faktem, że obecnie pozyskał kopię decyzji z dnia 14 kwietnia 1982r. znak [...] wydanej przez Naczelnika Gminy T. i zastosowanie art. 36a oraz zakończenie legalizacji spornego budynku jest możliwe. Wskazał też, że numer decyzji [...] również był odtwarzany, ustalenie to mogło być niedokładne i stąd wynika różnica w numeracji decyzji (obecnie [...], zaś poprzednio [...]). Sąd nie dopatrzył się zatem w zaskarżonej decyzji zarzucanego przez skarżącego rażącego naruszenia Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej wskazać należy, że decyzja wydana w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 prawa budowlanego, może być po myśli art. 52 tej ustawy nałożona na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wyliczenie to nie jest przypadkowe, a zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Nie można zatem decyzji adresować do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Oznacza to, że jeżeli nawet inwestorem obiektu był E. L., to od chwili, gdy właścicielem nieruchomości stała się K. W. – wszystkie obowiązki nakładane mogą i musza być na nią jako właściciela tj. osobę posiadająca wyłączne uprawnienie do dysponowania nieruchomością. Tym samym bez znaczenia pozostają zarzuty skargi dotyczące faktu, że K. W. nie była inwestorem spornego budynku, a zatem nie miała prawa zamurować okien. Nadto jak wynika z aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia 5 lutego 2009 r., przedłożonego Sądowi przez K. W. przy piśmie z dnia 7 listopada 2017 r., zakupiła ona od P. L. i K. L. sporną działkę nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Z przeprowadzonego przez Sąd z urzędu badania elektronicznej księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości (dostępnej na stronie internetowej ministerstwa sprawiedliwości) wynika, że właścicielką nieruchomości jest nadal wyłącznie K. W., a podstawą wpisu jest akt notarialny sprzedaży nieruchomości z 2009 r. Równocześnie K. W. jest współwłaścicielką w udziale 1/640 nieruchomości stanowiącej działkę drogową nr [...], który to udział podarowany jej został przez E. L. i J. L. (dziadka i babcię) na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] dnia 8 września 2011r. (akt notarialny k. 51 akt sądowych). Również i w tym przypadku, przeprowadzone przez Sąd z urzędu badanie elektronicznej księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości (dostępnej na stronie internetowej ministerstwa sprawiedliwości) potwierdza dane wynikające z aktu notarialnego. Księgi wieczyste korzystają z domniemania prawdziwości (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Zatem wszystkie zarzuty formułowane przez skarżącego, że jego wnuczka K. W. nie jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz te, że pozwolenie na budowę dotyczyło działki [...] (drogowej) są bezpodstawne. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.