II SA/Kr 967/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi Z. [...] sp.j. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2025 r. znak SKO.Oś/4170/108/2025 w przedmiocie negatywnej opinii wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2025 r. nr SKO.Oś/4170/108/2025, po rozpatrzeniu zażalenia Z. [...] sp.j. w O., utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz z dnia 26 lutego 2025 r. znak SE.6226.2.2025.BS w sprawie negatywnego zaopiniowania wniosku spółki o wydanie nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania, w związku z eksploatacją Oczyszczalni Chemicznej Ścieków Przemysłowych zlokalizowanej na działce nr [...] w O.. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) negatywnie zaopiniował wniosek spółki o wydanie nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów ze względu na sprzeczność tego zamierzenia z przeznaczeniem planistycznym terenu. Burmistrz wskazał, że wydał wcześniej analogiczną opinię, która została zaakceptowana w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1093/24. Finalnie organ I instancji zaznaczył, że w jego opinii objęte wnioskiem przedsięwzięcie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem wydanie zezwolenia na wytwarzanie odpadów, winno nastąpić po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W zażaleniu od powyższego postanowienia spółka zarzuciła naruszenie szeregu przepisów, w szczególności poprzez oparcie się na nieprawomocnym wyroku, wadliwe zebranie materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego. Spółka ponadto zarzuciła, że Burmistrz wydał negatywną opinię z uwagi na potrzebę uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy kwestia konieczności uzyskania takiej decyzji jest rozstrzygana przez Marszałka Województwa, a decyzja taka nie jest wymagana w przypadku, gdy jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla realizowanego przedsięwzięcia nie ulegającego zmianie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że działki nr [...], na których zlokalizowana jest oczyszczalnia chemiczna ścieków przemysłowych oraz hala magazynowa przeznaczona do magazynowania odpadów wytworzonych własnych, objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów inwestycyjnych po południowej stronie linii kolejowej w O., zatwierdzonym uchwałą Nr XVII/208/2020 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 14 lipca 2020 r. (Dz.Urz.Woj.Mał. z dnia 22 grudnia 2021 r., poz. 7911). Działki te znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 3PU1, opisanym jako "Tereny zabudowy produkcyjno-usługowej". Postanowienia zawarte w § 21 w zw. z § 13 planu nie dopuszczają prowadzenia działalności polegającej na wytwarzaniu odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania. Nadto Kolegium wskazało, że wydanie zezwolenia, czy też jego zmiana winno nastąpić po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której spółka nigdy nie uzyskała. Jednakże zarzuty w tym zakresie będą rozpatrzone na etapie wydawania decyzji w zakresie wniosku o wydanie nowego pozwolenia na wytwarzania odpadów. W skardze od powyższego postanowienia spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 6 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady ogólnej praworządności, poprzez wydanie przez organ II instancji postanowienia naruszającego przepisy postępowania oraz prawa materialnego wskazane w zarzutach niniejszej skargi; 2) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez akceptację działania organu I instancji polegającego na oparciu uzasadnienia postanowienia organu I instancji na nieprawomocnym wyroku sądu administracyjnego, co jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych oraz zasadą przekonywania; 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez: a) wadliwe zebranie i wadliwe rozważenie materiału dowodowego dotyczącego okoliczności istotnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy; b) uznanie, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie wydania postanowienia organu I instancji (opinii), a postanowienie organu I instancji spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ I instancji wadliwie zebrał i rozważył materiał dowodowy dotyczący okoliczności istotnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (wydania opinii); 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy wniosek skarżącej o wydanie nowego pozwolenia zasługuje na pozytywną opinię Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz, bowiem spełnia wszystkie przesłanki formalne i merytoryczne określone przepisami prawa; II. naruszenie prawa materialnego, a to art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uznanie przez organ II instancji, że wydanie nowego pozwolenia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy: a) wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem m.in. zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie stosuje się w przypadku, gdy jest to drugie lub kolejne zezwolenia dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie; b) rozstrzygnięcie kwestii dot. konieczności lub braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem nowego pozwolenia, należy do kompetencji Marszałka Województwa Małopolskiego prowadzącego postępowanie główne i wykracza poza kompetencje organu wydającego opinię w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl zaś art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Powyższa norma upoważniająca organ do zajęcia stanowiska w formie opinii, nie daje wytycznych co do kryteriów, jakimi powinien kierować się organ opiniujący. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z 2012 r. o odpadach, powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy. Organ opiniujący powinien ustalić stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania przez niego oglądu sprawy, co do której zajmuje stanowisko, mając na względzie art. 106 § 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 496/25). W innym z wyroków wskazano, że przepis art. 41 ust. 6a i 6b ustawy z 2012 r. o odpadach w ogóle nie normuje zakresu kognicji organu opiniującego wniosek o wydanie pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, w tym w szczególności nie ogranicza zakresu przedmiotowego takiej opinii jedynie do zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 275/21). Z powyższych rozważań wynika, że zgodność planowanego przedsięwzięcia z planistycznym przeznaczeniem terenu jest jednym z podstawowych kryteriów oceny wniosku. W przedmiotowej sprawie natomiast nie ma żadnych wątpliwości, że tej zgodności zabrakło. Jak wskazano powyżej, w obszarze objętym wnioskiem obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą nr XVII/208/2020 Rady Miejskiej W Olkuszu z dnia 14 lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów inwestycyjnych po południowej stronie linii kolejowej w Olkuszu, a przedmiotowe działki położne są w terenach objętych symbolem 3PU1 - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej (§ 21), z przeznaczeniem podstawowym pod: 1) obiekty, urządzenia i zakłady produkcyjne i usługowe wraz zapleczami składowymi, magazynowymi, administracyjno-socjalnymi i obiektami związanymi z ekspozycją i dystrybucją produkowanych wyrobów; 2) centra logistyczne; 3) obiekty przemysłu i wytwórczości, w tym przemysł wysokich technologii. 2. Dla terenów oznaczonych symbolami 1-8PU1 w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszcza się lokalizację: 1) urządzeń komunikacji; 2) obiektów i urządzeń komunikacji kołowej w tym wiaduktów kolejowych i drogowych w terenach 1PU1 oraz 2PU1; 3) usług publicznych; 4) urządzeń związanych ze zbieraniem i magazynowaniem odpadów, powstałych wyłącznie w wyniku działalności realizowanej w ramach przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego; 5) parkingów oraz garaży jedno i wielopoziomowych; 6) dojazdów, w tym dojazdów nie wydzielonych; 7) ciągów pieszych i rowerowych; 8) nieoznaczonych na rysunku planu dojść pieszych, ciągów pieszych, tras rowerowych; 9) zieleni towarzyszącej w tym urządzonej i izolacyjnej; 10) obiektów małej architektury; 11) sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (w tym zbiorników retencyjnoodparowujących), za wyjątkiem stacji elektroenergetycznych 110 kV/SN i większych; 12) urządzeń i obiektów ograniczających oddziaływania i zanieczyszczenia komunikacyjne - w tym ochrony akustycznej. W ust. 3 § 21 wprowadzono nadto zakaz magazynowania odpadów na otwartych powierzchniach. Dodatkowo, w § 13 ust. 9 planu, który znajduje się w rozdziale 3 uchwały, zatytułowanym: "Zasady zagospodarowania terenów obowiązujące na całym obszarze planu, w tym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", uregulowane zostały zasady gospodarki odpadami, polegające na gromadzeniu odpadów i zagospodarowywaniu ich zgodnie z zasadami określonymi w przepisach odrębnych, przy uwzględnieniu ustaleń zawartych w ustaleniach szczegółowych: 1) zakaz składowania odpadów w obrębie obszaru objętego planem; 2) zakaz przetwarzania odpadów z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych zawartych w § 21-24; 3) zakaz lokalizacji spalarni odpadów; 4) zakaz postępowania z odpadami w sposób zagrażający zanieczyszczeniem wód, gleby i powietrza; 5) obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Wniosek skarżącej spółki skierowany do Marszałka Województwa Małopolskiego dotyczy wydania nowego pozwolenia na "wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku unieszkodliwiania". Tak określony profil działalności spółki odpowiada definicji "wytwórcy odpadów" (m.in. każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów) oraz definicji "przetwarzania" (procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie) – zawartych w art. 3 pkt. 21 i pkt. 32 ustawy o odpadach. Sąd zgadza się z poglądem organów obu instancji, że z przywołanych wyżej § 13 ust. 9 pkt. 2 oraz § 21 planu wynika, iż przetwarzanie odpadów na terenie 3PU1 nie jest dozwolone. Przetwarzanie odpadów dopuszczalne jest wyłącznie w terenach 1PU4 (§ 24 ust. 1 pkt. 6) oraz w terenach 1-3PU2 (§ 22 ust. 2 pkt. 3) i to w ograniczonym zakresie. Kolejno wskazać należy, że nieuzasadniona jest grupa zarzutów, która dotyczy objęcia opinią spraw wykraczających poza zadania organu, a w szczególności zawarcie w opinii poglądu, że zmiana decyzji, o którą ubiega się skarżąca, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak już wskazano na wstępie, ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, jednak z ogólnych reguł systemowej wykładni prawa wynika, że organ powinien wypowiadać się w granicach swoich kompetencji i zadań, co rzeczywiście w tej sprawie oznacza, że w głównej mierze dotyczy to kwestii zgodności z aktami prawa miejscowego. Tak też uczynił organ I Instancji w niniejszej sprawie: w pierwszej kolejności obszernie wypowiedział się na temat braku zgodności działalności polegającej na wytwarzaniu i przetwarzaniu odpadów z ustaleniami planu. Końcowo dopiero organ wyraził pogląd, że jego zdaniem decyzja powinna zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji środowiskowej. Poglądy te są jak najbardziej uprawnione (bo dotyczą ochrony środowiska i przyrody jako jednego z zadań gminy), ale dla organu głównego niewiążące. Nie jest zatem tak, że pogląd Burmistrza wyrażony w opinii wiąże Marszałka Województwa Małopolskiego, czy świadczy o wadliwości wydanej opinii. Bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieprawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Owszem, organ I instancji przywołał takie rozstrzygnięcie, jednak uczynił to wyłącznie w celu wzmocnienia zawartej w uzasadnieniu argumentacji. Wyrok ten nie stanowił podstawy, czy przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Powodem wydania negatywnej opinii była zasadniczo sprzeczność przedsięwzięcia z planistycznym przeznaczeniem terenu, co wynika jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia pozostałych wskazanych w skardze zasad postępowania, zawartych we wskazanych art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 15 k.p.a., a przedstawione przez spółkę zarzuty, tj. wadliwe zebranie materiału dowodowego, są całkowicie gołosłowne. Wobec powyższego, skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.