II SA/Kr 968/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi C.G, M.G. , S.G. , na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 stycznia 2000 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].11.1999 r. (znak: [...] wydaną na podstawie art 48 i art. 80 ust. 2 pkt l oraz art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 ze zm.) oraz art. 104 par. l kpa nakazał G.N. dokonanie rozbiórki ogrodzenia trwałego z elementów prefabrykowanych o wysokości 1,5 m. i całkowitej długości 29 m. składającego się z dwóch odcinków: jednego - o długości 5 m. usytuowanego od strony drogi wojewódzkiej (działka nr [...]) i drugiego - o długości 24 m. usytuowanego od strony drogi gminnej (działka nr [...]), wykonanego samowolnie na działce nr ewid. [...] w J. gmina P. W sentencji decyzji organ wskazał także, iż w dniu kontroli zakończona była budowa przedmiotowego ogrodzenia. Obowiązek rozbiórki obejmuje również uporządkowanie terenu po rozbiórce. Organ I instancji nakazał, by o zakończeniu rozbiórki powiadomiony został w terminie 7 dni Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Nadto zawarto w sentencji decyzji pouczenie, iż niewykonanie nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego j kontroli, która miała miejsce w dniu 4.08.1999 r. z udziałem inwestora ustalono, że na działce nr [...] w J. , gm. P. ,G.N. rozpoczęła - bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego prawnie skutecznego zgłoszenia - budowę ogrodzenia trwałego o długości 5 m. usytuowanego od strony drogi wojewódzkiej (działka nr [...] i o długości 24 m. usytuowanego od strony drogi gminnej (działka nr [...] ). Przedmiotowe ogrodzenie składa się z elementów prefabrykowanych, tj. słupków betonowych, które zabetonowane zostały w ziemi oraz zasuniętych 3 płyt prefabrykowanych między słupkami, przy czym pierwsza płyta licząc od poziomu terenu jest pełna, a dwie następne są ażurowe. Ogrodzenie to nie ma podmurówki, a jego wysokość wynosi 1,50 m. Ogrodzenie wykonane jest na działce o numerze ewid. [...] w J. a działka ta stanowi współwłasność G.N. i S.C. . l Inwestor – G.N. oświadczyła do protokółu kontroli, że w dniu 9.06.1999 r. dokonała w Urzędzie Gminy P. zgłoszenia zamiaru budowy tej tego ogrodzenia a roboty rozpoczęła w dniu 10.07.1999 r. Okoliczność ta potwierdzona została przez Urząd Gminy P. Decyzją jednak z dnia [...].06.1999 r. Wójt Gminy P. zgłosił sprzeciw w sprawie budowy tego ogrodzenia, gdyż jak uzasadniono "G.N. rozpoczęła budowę ogrodzenia przed złożeniem wniosku". Od powyższego sprzeciwu G.N. złożyła odwołanie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję (sprzeciw) w całości i umorzył postępowanie organu l instancji gdyż, jak podał w uzasadnieniu, w dacie rozpatrzenia odwołania budowa przedmiotowego ogrodzenia była zakończona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił, że stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy P. w ustawowym terminie wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez G.N. zamiaru wykonania robót budowlanych, mimo to jednak ogrodzenie zostało wybudowane. Popełniona więc została, zdaniem organu nadzoru budowlanego - samowola budowlana. Organ I instancji zaznaczył, że w swym odwołaniu od wniesionego sprzeciwu G.N. przyznała, że po dokonaniu zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia w dniu 9.06.1999 r. rozpoczęła jego budowę w dniu 11.06.1999 r. Tak więc dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy na mniej niż 30 dni przed rozpoczęciem budowy jest prawnie nieskuteczne. Według treści zgłoszenia, w przedmiotowej sprawie miała mieć miejsce wymiana płotu drewnianego na ogrodzenie z elementów prefabrykowanych, przy czym ogrodzenie to powstało bez pozostawienia jakichkolwiek elementów istniejącego uprzednio płotu. Tak więc wykonane roboty budowlane w myśl Prawa budowlanego stanowią, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - budowę obiektu budowlanego. Organ dodał, że art. 48 Prawa budowlanego przewiduje bezwzględny nakaz rozbiórki obiektów zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ. Odwołanie od tej decyzji wniosła G.N. . Podniosła, że w Urzędzie Gminy P. została poinformowana, że planowaną inwestycję polegającą na zastąpieniu drewnianego ogrodzenia - ogrodzeniem żelbetowym, winna zgłosić w tym Urzędzie. Według otrzymanej informacji, zgłoszenie wymagane jest wyłącznie na 5-o metrowy odcinek płotu od strony drogi powiatowej, natomiast na pozostałą część ogrodzenia, zgłoszenie nie jest potrzebne. Podała także, iż w dniu 6.06.1999 r. złożyła w sekretariacie Urzędu Gminy wymagane zgłoszenie i po kilku dniach od tego zdarzenia przystąpiła do robót budowlanych. G.N. podkreśliła, że nie została poinformowana o konieczności odczekania 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Odwołująca nie zgodziła się z zawartym w kwestowanej decyzji stwierdzeniem, że "przedmiotowe ogrodzenie powstało bez pozostawienia jakichkolwiek elementów istniejącego uprzednio płotu". Wskazała, że od strony zachodniej pozostawiono 15 metrowy odcinek płotu drewnianego ze słupkami betonowymi. To samo dotyczy płotu od strony południowej graniczącego z posesją W.M. , gdzie pozostawiono 5 metrowy odcinek drewnianego płotu. W płocie tym wstawione zostały słupki betonowe, które są także w wymienionej części płotu. Zdaniem odwołującej się, wykonane przy ogrodzeniu prace, wbrew twierdzeniem zawartym w kwestionowanej decyzji, nie mogą być uznane za budowę nowego obiektu budowlanego. G.N. podkreśliła, że sporne ogrodzenie jest obecnie estetyczne i trwałe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].01.2000 r. wydaną na podstawie art. 138 par. l kpa - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 4.08.1999 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w J. , podczas której stwierdził, że na dwóch bokach tej działki wybudowane zostało ogrodzenie: od strony drogi wojewódzkiej na długości 5 m. oraz od strony drogi gminnej na długości 24 m. Ogrodzenie to wykonane jest z płyt żelbetowych prefabrykowanych wsuniętych między słupki betonowe, zabetonowane w gruncie. Wysokość ogrodzenia wynosi 1,5 m., przy czym pierwsza płyta od poziomu terenu jest pełna, a dwie następne są ażurowe. Działka na której wzniesiono ogrodzenie stanowi współwłasność G.N. oraz S.C. . W trakcie kontroli ustalono, że inwestorem budowy ogrodzenia jest G.N. . Pismem z dnia 9.06.1999 r. G.N. zgłosiła w Urzędzie Gminy P. zamiar budowy ogrodzenia, a 11.06.1999 r. B.G. poinformowała Urząd, o prowadzonej budowie tej inwestycji. Wójt Gminy P. przesłał pismo B.G. do odpowiedniego organu i zarazem w dniu 15.06.1999 r. zgłosił sprzeciw w sprawie budowy przedmiotowego ogrodzenia. Wskazana decyzja Wójta Gminy P. została uchylona, a postępowanie z nią związane zostało umorzone z powodu bezprzedmiotowości rozpatrywania zgłoszenia budo wy po j ej rozpoczęciu. Organ II instancji wskazał, że art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Przepis art. 29 ust. l pkt 7 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń, natomiast art. 30 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego mówi, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych - wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. l powołanej ustawy, zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, przy czym od dnia doręczenia zgłoszenia do dnia rozpoczęcia robót musi upłynąć co najmniej 30 dni. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpoczęcie przez G.N. robót drugiego dnia po złożeniu zgłoszenia powoduje, iż roboty przy budowie przedmiotowego ogrodzenia prowadzone były samowolnie. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że z ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia 4.08.1999 r. wynika, że będące przedmiotem decyzji ogrodzenie, wybudowane zostało od podstaw, a więc po rozebraniu starego, co stanowi budowę obiektu budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie – G.N. domagała się uchylenia powyżej opisanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].01.2000 r. (znak: [...] . Wskazała, że w dniu'9.06.1999 r. złożyła pisemne zgłoszenie w Urzędzie Gminy P. , w którym informowała, że ma zamiar wymienić, znajdujący się na należącej do niej nadziałce nr [...] w J. drewniany przegniły płot, na ogrodzenie z elementów prefabrykowanych. Podała, że od 3 lat część tej działki z przylegającą izbą mieszkalną użytkuje B.G. i Z.G. Po rozpoczęciu wymiany ogrodzenia, B.G. złożyła skargę w Urzędzie Gminy P. , mimo, że płot drewniany od jej części działki nie był przedmiotem prac. W odpowiedzi na tę interwencję, Wójt Gminy P. zgłosił sprzeciw w sprawie budowy ogrodzenia. Skarżąca wskazała, że organy nadzoru budowlanego obu instancji zarzuciły jej, iż nie odczekała 30 dni od wniesienia zgłoszenia i rozpoczęła prace przed upływem tego terminu. Efektem tego było wydanie nakazu rozbiórki wybudowanego ogrodzenia. Skarżąca podkreśliła, że gdyby została poinformowana przez Urząd Gminy P. (przyjmujący zgłoszenie zamiaru wykonania robót), że należy odczekać 30 dni, to na pewno by to uczyniła. G.N. wskazała, że nie została należycie poinformowana przez urzędników Urzędu Gminy P. Wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że skarżąca rozpoczęła budowę 2 dni po złożeniu pisemnego zgłoszenia właściwemu organowi, a więc z naruszeniem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zastosowanie w sprawie, zdaniem organu nadzoru budowlanego, znajdzie art. 48 powołanej ustawy. Postanowieniem z dnia 29.05.2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...].06.2004 r. postępowanie sądowe zostało zawieszone ze względu na śmierć skarżącej G.N. . Wobec ustalenia przez sąd następców prawnych G.N. i ustania przyczyny zawieszenia postępowania sądowego, postępowanie to zostało podjęte postanowieniem z dnia 27.06.2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe i podlegają uchyleniu. Podstawą prawną orzeczonego w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia, wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości J. w gminie P. - jest art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 ze zm.). Przepis ten w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W związku z treścią tego przepisu wskazać należy na następujące kwestie, istotne z punktu widzenia kontrolowanej sprawy. W szczególności w celu zastosowania powołanego art. 48 Prawa budowlanego, jednoznacznego przesądzenia wymaga, po pierwsze kwalifikacja prawna ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, po wtóre zaś, rozważyć należy kwestię wpływu wydanej przez Wojewodę decyzji z dnia [...] .08.1999 r. o uchyleniu sprzeciwu Wójta Gminy P. i umorzenia postępowania organu I instancji - na orzeczony przez organy nadzoru budowlanego nakaz rozbiórki. Odnosząc się do pierwszej z przedstawionych wyżej kwestii należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji) przez urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym -należy rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place, pod śmietniki. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt l powołanej ustawy obiektem budowlanym jest: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Wskazać więc należy, że ogrodzenie, wprost wymienione w powołanym art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego - i zdefiniowane jako "urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym'" - stanowi odrębną od tegoż obiektu kategorię prawną. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że omawiane urządzenie budowlane - nie może być utożsamiane z wymienionym w art. 3 pkt l lit a "urządzeniem technicznym" przynależnym do budynku. Te ostatnie bowiem, przykładowo wymienione są w art. 3 pkt 3 powołanej ustawy i są to: kotły i piece przemysłowe. W związku z powyższym nie może być ogrodzenie budynku kwalifikowane także jako część obiektu budowlanego. Odnosząc powyższe rozważania do będącej podstawą prawną orzeczonego nakazu rozbiórki normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że wskazany przepis nie będzie miał zastosowania w sytuacji wykonania przez inwestora ogrodzenia, tj. urządzenia budowlanego o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15.05.2000 r.; sygn. akt OPS 20/99 (opubl.: LexPolonica nr dok. 345579). Już zatem z przedstawionych rozważań wynika, że nie było trafne zastosowanie w kontrolowanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego art. 48 Prawa budowlanego. Odpowiadając na drugą z przedstawionych na wstępie kwestii należy stwierdzić, iż choć organ I instancji dostrzegł, iż sprzeciw Wójta Gminy P. odnośnie zamiaru wykonania przez G.N., prac związanych z ogrodzeniem działki nr [...] w J. został uchylony, a postępowanie w powyższym przedmiocie umorzono decyzją Wojewody z dnia [...] .08.1999 r. - to faktu tego nie uwzględniono przy wydawaniu kontrolowanej decyzji o nakazie rozbiórki. Zdaniem sądu, skoro w dacie orzekania o nakazie rozbiórki nie funkcjonował w obrocie prawnym sprzeciw Wójta Gminy P. z dnia 15.06.1999 r. zgłoszony w sprawie zamiaru wykonania przez skarżącą G.N. ogrodzenia, to (niezależnie od okoliczności wyżej wskazanych) nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten, do wydania nakazu rozbiórki wymagał wybudowania obiektu bez zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wyeliminowanie więc z obrotu prawnego sprzeciwu powodowało stan, że brak było wszystkich elementów hipotezy normy prawnej wyrażonej w art. 48 Prawa budowlanego. Mówiąc inaczej, uchylenie sprzeciwu przez Wojewodę decyzją z dnia [...].08.1999 r. powodowało, że odpadła jedna z przesłanek do wydania nakazu rozbiórki. Nieprawidłowości tej nie dostrzegł także organ II instancji, co czyni także tę decyzję wadliwą. Nadto należy wskazać, że sposób procedowania organu I instancji w tej sprawie obarczony był szeregiem uchybień. Oględziny nieruchomości - tj. podstawowy i jedyny dowód przeprowadzony w sprawie, dokonany został z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że G.N. i B.G. zawiadomienie o oględzinach, które miało się odbyć w dniu 4.08.1999 r. - odebrały w dniu 30.07.1999 r. Zatem, między odebraniem powyższego zawiadomienia, a terminem przeprowadzenia dowodu upłynęło 4 dni. Stanowi to naruszenie art. 79 § l kpa. Przepis ten wymaga, aby strona była zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ponadto o terminie oględzin nie został zawiadomiony drugi właściciel działki nr [...] w J. tj. S.C. . Uchybienie to stanowi naruszenie art. 10 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. W powyższym zakresie wskazać należy, że obie kontrolowane decyzje nie zostały doręczone właścicielom nieruchomości, graniczącym bezpośrednio z działką na której zrealizowano inwestycję tj. F.N. Z.N. oraz W. M. Na karcie [...] znajduje się rysunek, który zawiera dopisek, iż wskazane powyżej osoby są stronami postępowania. Zdaniem sądu okoliczność, iż ogrodzenie wybudowane przez G.N. - nie było zlokalizowane od strony nieruchomości (działek) należących do wymienionych osób, nie oznacza, iż nie są one stronami. Ogrodzenie było wykonane na nieruchomości, która graniczyła z nieruchomościami stanowiącymi własność F.N. , Z.N. i W.M. . Ta okoliczność uzasadniała przymiot strony tych osób w postępowaniu o rozbiórkę. Zwrócić tez uwagę należy, iż szkic sytuacyjny (k. [...]), który jest załącznikiem do protokołu oględzin - nie został podpisany przez wszystkie osoby biorące udział w oględzinach. Zawarta jest na nim tylko adnotacja o osobie, która ten szkic sporządziła. Załącznik do protokołu powinien być podpisany, tak jak i protokół, przez wszystkich biorących udział w czynności (art. 68 § 2 kpa). W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej kwalifikacji prawnej "ogrodzenia" oraz usunięcie wskazanych wyżej uchybień przepisom postępowania. Z przedstawionych względów, sąd działając na zasadzie art. 145 § l pkt l lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., póz. 270; dalej powoływana jako p.p.s.a.) w zw. ż art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylił. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II sentencji).