II SA/Kr 969/02

Sygn. akt IISA/Kr 969/ 02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2006 r. sprawy ze skargi V. L. i B. L. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód Barbary Kapery na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 stycznia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. L. kwotę 10 / dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] września 2001 r. M. i J. K. wystąpili do Burmistrza Miasta R. z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, energetycznego przyłącza kablowego, przyłącza wodociągowego do wodociągu lokalnego albo studni kopanej, budowie szczelnego zbiornika na ścieki oraz infrastruktury technicznej związanej z budynkiem mieszkalnym, na działkach nr 1, 2 i 3 w R. Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku M. i J. K. z dnia [...] września 2001 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z przyłączem sieci energetycznej" przewidzianej do realizacji w R. przy ul. [...] na działkach oznaczonych nr ewid. 1 oraz 2 i 3. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja jest zgodna zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., wsi C., P. i R., jak i przepisami szczególnymi oraz uzyskała uzgodnienie Naczelnego Lekarza Uzdrowiska w R. postanowieniem z dnia [...] października 2001 r., znak: [...]. Podniesiono, że zastrzeżenia stron składane w toku postępowania zostały dołączone do akt sprawy. Decyzją z dnia 24 stycznia 2002 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania B. i V. L. od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...] ustalającej na wniosek M. i J. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1, 2 i 3 w R. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowego jednorodzinnego z garażem wraz z przyłączem sieci energetycznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. objęte wnioskiem działki położone są w terenie o symbolu "[...]" stanowiącym strefę mieszkaniowo-usługową oraz zabudowy zagrodowej w obszarze "B" ochrony uzdrowiskowej. Plan miejscowy jako obowiązujący akt prawa miejscowego zatwierdzony został Uchwałą Nr Xlll/115/91 Rady Miejskiej w Rabce z dnia 27 czerwca 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 26/91, poz. 134 ). W odwołaniu d decyzji organu pierwszej instancji W. i B. L. podnosili, że działka wnioskodawców (nr 1) nie spełnia warunków przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140). Wskazany przez skarżących przepis stanowi, że do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, o szerokości jezdni nie mniejszej niż 3 m. W szczególności skarżący zwracają uwagę, że droga stanowiąca działkę nr 4 łącząca drogę krajową (ul. [...]) m. in. z działką wnioskodawców, nie posiada wymaganej szerokości a na pewnym odcinku jej szerokości wynosi zaledwie 1,5 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że odwołanie jest nieuzasadnione, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podniesiono, że wobec pełnej zgodności wniosku z obowiązującym planem miejscowym, organ - w myśl przepisu art. 43 ustawy - nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu stwierdzono, że wymóg drogi dojazdowej do działki o szerokości jezdni min. 3 m jest obowiązujący i nie może być kwestionowany. Nie może on być jednakże odniesiony do rozpatrywanego przypadku. Działka nr 1 przylega bowiem całą szerokością swego frontu do działki nr 3 stanowiącej drogę publiczną w Zarządzie Gminy R. i nie ma dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy żadnego znaczenia, czy droga ta posiada, czy też nie posiada wymaganych parametrów obowiązujących dla dróg dojazdowych. Cytowany przez skarżących przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia ma bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do działek budowlanych nie leżących przy drodze publicznej, którym dojście i dojazd do takiej drogi należy zapewnić. Kolegium podniosło, że słuszne niewątpliwie zastrzeżenia skarżących dotyczące niewystarczającej szerokości drogi gminnej winny być skierowane do Zarządcy tej drogi. Nie może bowiem - z tytułu braku wymaganej szerokości drogi gminnej - ponosić jakichkolwiek konsekwencji wnioskodawca pragnący zrealizować swoje zamierzenie inwestycyjne na działce przy takiej drodze położonej. Skarżący wyszli przy tym z błędnego założenia jakoby drogą publiczną była dopiero ulica [...], pomijając fakt, że drogą publiczną jest także działka gminna nr 3. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 stycznia 2002 r., sygn. akt: [...] złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie V. i B. L.. Skarżący podtrzymali swoje zarzuty prezentowane w toku postępowania administracyjnego podnosząc, że korzystanie przez inwestorów z wąskiej drogi dojazdowej powoduje zniszczenia budynku mieszkalnego skarżących znajdującego się na działce sąsiadującej z tą drogą. Zdaniem skarżących działka, do której nie jest zapewniony odpowiedni dojazd traci status budowlany. Poza tym skarżący nie rozumieją dlaczego mają ponosić negatywne konsekwencje związane z realizacją inwestycji na nieruchomości, do której dojazd jest wąski, a tym samym powoduje naruszanie przez osoby korzystające z drogi dojazdowej prawa własności sąsiedniej działki należącej do skarżących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz jego argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Podniesiono dodatkowo, że zarzuty skarżących dotyczą niewystarczającej szerokości drogi stanowiącej działkę ewidencyjną nr 3, pozostającą w zarządzie Miasta i Gminy R. Zarzuty dotyczą w szczególności odcinka tej drogi w rejonie budynku mieszkalnego skarżących (nr [...]) gdzie istotnie - według mapy sytuacyjno-wysokościowej 1 :500 droga nie posiada wymaganej dla kategorii dróg dojazdowych szerokości jezdni 3 m wg przepisu § 14 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz.430). Żądania dostosowania drogi do właściwych parametrów nie mogą być -zdaniem Kolegium - kierowane pod adresem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem decyzja ta dotyczy działki nr 1, na której ma być zlokalizowany budynek mieszkalny, zaś w odniesieniu do działki (drogi) nr 3 dotyczy jedynie jej niewielkiego odcinka przyległego do działki nr [...] w zakresie przebiegu projektowanych przyłączy wodociągowych i elektrycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz w wyniku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarówno decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...], jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 stycznia 2002 r., sygn. akt: [...] obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie dostrzegło istotnych uchybień w decyzji organu pierwszej instancji, a zatem decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję pierwszej instancji jest również niezgodna z prawem. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.)), a sam wniosek musiał odpowiadać wymogom formalnym określonym w art. 41 ust. 2 tej ustawy. Dokładne ustalenie wskazanych w tym przepisie danych przez organ administracji jest niezbędne dla prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek inwestorów jest sformułowany w sposób niepozwalający ustalić, na której ze wskazanych przez wnioskodawców nieruchomości przewidziano do realizacji poszczególne inwestycje wskazane w tym wniosku. Podkreślić należy, że organy administracji były związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania niezgodnie z żądaniem uprawnionego podmiotu. W razie jakichkolwiek wątpliwości, zwłaszcza co do zakresu wniosku, organ administracji jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia tych wątpliwości korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w jego art. 64 § 2, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Uchybienie temu obowiązkowi skutkowało wadliwością postępowania w niniejszej sprawie w stopniu wpływającym na wynik tego postępowania. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji rozpatrując wniosek M. i J. K. z dnia [...] września 2001 r. ustaliły bowiem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z przyłączem sieci energetycznej" przewidzianej do realizacji w R. przy ul. [...] na działkach oznaczonych nr ewid. 1 oraz 2 i 3, podczas gdy wskazany wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, energetycznego przyłącza kablowego, przyłącza wodociągowego do wodociągu lokalnego albo studni kopanej, budowie szczelnego zbiornika na ścieki oraz infrastruktury technicznej związanej z budynkiem mieszkalnym", na działkach nr 1, 2 i 3 w R. Ponadto należy wskazać, że zgodność inwestycji z planem i przepisami prawa może być stwierdzona dopiero po przeprowadzeniu wymaganego przepisami k.p.a. postępowania wyjaśniającego i dokonaniu wykładni norm prawnych stosowanych w konkretnym stanie faktycznym. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, iż postępowanie takie nie zostało należycie przeprowadzone, a zamiast interpretacji planu organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do przepisania niektórych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., wsi C., P. i R. w uzasadnieniu swojej decyzji, przy czym powoływane ustalenia tego planu nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, akta sprawy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowej inwestycji z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., II SA/Gd 780/96, niepublikowany). Obowiązkiem organu - istotnym zarówno z punktu widzenia administracyjnego postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego - jest przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączać do akt uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czytelny wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Przesłana dokumentacja nie pozwala ocenić prawidłowości merytorycznych ustaleń organu pierwszej instancji. Organ nie nadesłał bowiem wypisu wszystkich uregulowań planu zagospodarowania przestrzennego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie i na podstawie których można by ocenić zgodność inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., wsi C., P. i R. Brakuje zwłaszcza ustaleń dla obszaru [...], na które powołują się organy obydwu instancji. Dopiero dokonanie stosownych ustaleń, ich należyte uzasadnienie w treści decyzji administracyjnej i stwierdzenie zgodności inwestycji z planem miejscowym upoważnia organ administracji do określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Konieczne jest przy tym nie tylko zbadanie, czy planowana przez strony inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, ale również należy wykazać istnienie tej zgodności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślono się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany). Załącznik graficzny decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. wyrys z mapy sytuacyjno-wysokościowej nie został podpisany przez osobę upoważnioną przez Burmistrza Miasta R. do wydawania decyzji administracyjnych, dlatego nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można też przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W odniesieniu do zarzutów skarżących należy podkreślić, że w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności, uprawnień osób trzecich ani nie rodzi praw do terenu. Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może naruszać interesów osób trzecich, jednakże ochrona tych interesów i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w tym postępowaniu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie przepisów szczególnych w przypadku braku planu) i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego. Należy - wobec cytowanej regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - podzielić pogląd, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, niepublikowany). Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 stycznia 2002 r, sygn. akt: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...]. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).