II SA/Kr 970/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: AWSA Wojciech Jakimowicz WSA Grażyna Firek (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie renty socjalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. N. kwotę [...] zł. (trzydzieści [...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...].2003 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 i art. 27 a ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity : Dz. U. z 1998, Nr 64, poz. 414 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. odmówił M. N. przyznania renty socjalnej. W uzasadnieniu wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].2003 roku, znak [...] roku uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia postępowania dowodowego, wskazując na orzecznictwo, zgodnie z którym do pomocy przewidzianej w art. 27a ustawy o pomocy społecznej kwalifikują się również osoby, których inwalidztwo powstało przed ukończeniem 18 lat, ale które dopiero po osiągnięciu pełnoletniości osiągnęło stopień powodujący całkowitą niezdolność do pracy. W związku z powyższym zwrócono się do wnioskodawcy o wskazanie orzeczeń o niepełnosprawności wydanych przed dniem [...].2001 roku, czyli przed dniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Do akt sprawy zostały przedłożone kserokopie orzeczeń Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...].1995 roku oraz Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia [...]1998 roku, a także informację, że po raz pierwszy Komisja Lekarska ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia o inwalidztwie strony orzekła w 1992 roku, ale z powodu zaginięcia odpisu nie można przedłożyć orzeczenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na pytanie organu wskazał, że akta M. N. znajdują się w Sądzie Okręgowym w Krakowie, wobec czego zwrócono się do tegoż sądu o udostępnienie odpisu orzeczenia z 1992 roku. Następnie przedłożono kopię orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej znak [...], nie zawierającej daty wydania, jednakże na podstawie twierdzeń strony można przyjąć, iż zapadło ono w 1992 roku. Szpital poinformował, iż M. N. nie figuruje w jego ewidencji. Organ wskazał także, że kopia orzeczenia znak [...] zawiera w punkcie 5 informacje, z której wynika, że Komisja Lekarska uznała, iż inwalidztwo istnieje od 1980 roku. Ponieważ jest to jedyny dowód w postaci dokumentu, na nim opiera się ustalenie stanu faktycznego. Brak jest natomiast dowodów na to, że inwalidztwo M. N. powstało przed 1980 rokiem, a przy tak ustalonym stanie faktycznym nie zostały spełnione przesłanki z art. 27 a ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji organ odmówił przyznania renty socjalnej. We wniesionym w terminie odwołaniu M. N. wskazała, iż decyzja jest dla niej krzywdząca i domagała się jej uchylenia oraz przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu zarzuciła, że podczas postępowania organ pierwszej instancji nie zwrócił się do instytucji, w której była leczona, a w ten sposób uzyskałby niezbędne informacje potwierdzające, iż niepełnosprawność występowała przed 18 rokiem życia. Decyzja z dnia 30 kwietnia 2004 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż w trybie art. 136 k.p.a. zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie postępowania dowodowego o dokumenty wskazane przez strony, a także, iż w związku ze zmianą stanu prawnego, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej, w sprawach o przyznanie renty socjalnej wszczętych przed dniem 1 października 2003 roku stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle obowiązującego do 30 września 2003 roku przepisu art. 27a ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej renta socjalna przysługuje osobie pełnoletniej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia, niezależnie od dochodu. Prawo to przysługuje także osobie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu inwalidztwa powstałego w trakcie nauki w szkole ponadpodstawowej lub wyższej przed ukończeniem 25 roku życia, a także w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej, niezależnie od dochodu. Zdaniem organu odwoławczego, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że orzeczeniem z 1992 roku, znak [...] Obwodowa Komisja Lekarska ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia zaliczyła M. N. do pierwszej grupy inwalidzkiej oraz uznała, że inwalidztwo istnieje od 1980 roku. Dokument ten stanowi podstawę do stwierdzenia, że inwalidztwo strony powstało po ukończeniu przez nią 33 roku życia, a więc w wieku, który nie uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia. Natomiast wskazane w odwołaniu dokumenty wskazują jedynie, że schizofrenia jest chorobą dziedziczną i można przypuszczać, że inwalidztwo M. N. powstało przed 18 rokiem życia. Jednak na potwierdzenie tej okoliczności nie ma żadnej dokumentacji medycznej ani orzeczenia. Z treści pisma Dyrektora Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej wynika, że w pełnej dokumentacji medycznej brak jest dokumentu, który wskazywałby na taki okres powstania choroby. Należy- zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego- dodać, że opinia psychologa z [...].2001 roku oraz wynik badań, uzyskany z Zakładu Radiologii Szpitala zaświadczają jedynie o inwalidztwie istniejącym, ale nie odnoszą się do okresu objętego cytowanym art. 27a ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego stanu faktycznego należało orzec o braku podstaw do przyznania renty socjalnej. Organ odwoławczy poinformował także o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. N., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagała się w niej zmiany decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].2003 roku i z dnia [...].2003 roku, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2004 roku, albowiem odmowa przyznania renty socjalnej jest dla niej bardzo krzywdząca. Skarżąca przedstawiając przebieg postępowania i podała, że nie zgada się ze stanowiskiem Ośrodka Pomocy Społecznej [...], iż brak jest dowodów na powstanie choroby przed 18 rokiem życia. M. N. jest całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji, przyczyną niepełnosprawności jest choroba psychiczna- schizofrenia paranoidalna na podłożu organicznym, zanik mózgu z przewagą zaniku korowego, padaczka skroniowa. Jest to choroba uwarunkowana genetycznie, ujawniająca się najpóźniej około trzydziestego roku życia. W przypadku skarżącej ujawniła się w wieku 23 lat. Dalej skarżąca wskazała, iż badanie KT głowy wykonane w dniu [...].1990 roku w Szpitalu, opinia psychologiczna wydana na podstawie badania psychologicznego wskazują, że urodziła się ona z organicznie uszkodzonym centralnym układem nerwowym. Charakter choroby, wymienione dokumenty a także zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia z dnia [...].2002 roku, wydane przez lekarza psychiatrę są wystarczającymi dowodami, że M. N. spełnia wymogi do otrzymania renty socjalnej, pomimo iż orzeczenie właściwej komisji ds. inwalidztwa pochodzi z późniejszego okresu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 16 listopada 1998 roku, sygn. akt OPS 12/98 uznał, że osobie całkowicie niezdolnej do pracy przysługuje renta socjalna także wówczas, gdy inwalidztwo powstałe przed ukończeniem przez tę osobę 18 roku życia, dopiero po ukończeniu tego wieku osiągnęło stopień powodujący całkowitą niezdolność do pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto zwracają uwagę, iż z samej treści skargi wynika, że choroba skarżącej ujawniła się, gdy miała ona 23 lata, więc inwalidztwo nie mogło zaistnieć przed ukończeniem przez nią 18 roku życia i wystąpieniem choroby. Wobec tego nie wystąpiły przesłanki, warunkujące przyznanie renty socjalnej zgodnie z powołaną w skardze uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarga okazała się uzasadniona i musiała skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Na wstępie niniejszych rozważań przypomnieć należy, iż w myśl art. 7 k.p.a., statuującego jedną z najważniejszych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada znajduje rozwinięcie w szeregu kolejnych przepisów k.p.a., między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., nakazującym organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, iż na organach administracji ciąży obowiązek wykrycia wszelkich dowodów, jakie mogą być pomocne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie przeprowadzenia tychże dowodów i poczynienia na ich podstawie ustaleń faktycznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż oba zacytowane powyżej przepisy zostały w niej naruszone. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy w kontrolowanym postępowaniu wydają się zwracać uwagę wyłącznie na jeden typ źródeł dowodów- a mianowicie na dowody z dokumentów. W zasadzie całość ustaleń faktycznych opiera się na znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentach, natomiast w tym zakresie, w jakim zdaniem organów można przypuszczać, iż choroba skarżącej powstała, za rozstrzygającą okoliczność przyjęto brak dokumentów. Wypada zatem przypomnieć, iż stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż dokument nie jest ani jedynym, ani najważniejszym dowodem w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na brzmienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. trzeba przyjąć, iż to na organach prowadzących postępowanie ciąży obowiązek dopuszczenia i przeprowadzenia potrzebnych dowodów z urzędu wówczas, kiedy strony same o to nie wnoszą. W przedmiotowej sprawie dowodem, którego konieczność przeprowadzenia wydaje się nieomal oczywista, jest opinia biegłego. Podstawę do przeprowadzenia takiego dowodu stanowi art. 84 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przepis ten co prawda posługuje się sformułowaniem "może", jednak w konkretnych wypadkach przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest obowiązkiem organu. W sytuacji, kiedy organy pomocy społecznej nie dały wiary twierdzeniom skarżącej odnośnie daty powstania choroby, nie powinny były poprzestać na stwierdzeniu braku stosownych dowodów z dokumentów. Kwestia momentu powstania choroby, a także momentu spowodowania przez tę chorobę niepełnosprawności może być dowodzona w różny sposób, nie tylko poprzez dokumentację medyczną, która wprost taki moment wskaże. Jest to jednocześnie zagadnienie, wymagające wiadomości specjalnych, jakich nie mogą posiadać organy pomocy społecznej. W ocenie Sądu dla prawidłowego, wyczerpującego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy organy administracji winny były zgromadzić wszelką dostępną dokumentację dotyczącą choroby skarżącej, wykorzystując materiały znajdujące się w organach orzekających o niepełnosprawności, sądach, placówkach służby zdrowia itd. Następnie tak zebrany materiał powinien zostać przekazany biegłemu właściwej specjalności celem wydania w trybie art. 84 § 1 k.p.a. opinii odnośnie chwili powstania choroby u skarżącej, wraz z odniesieniem się do możliwości, że powstała ona w momencie przez nią podawanym. Następnie opinia biegłego winna podlegać ocenie organów w myśl art. 80 k.p.a., w konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym sprawy. Opisane wyżej czynności organy pomocy społecznej podejmą przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, albowiem naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie Sąd ocenił za na tyle istotne, iż mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, co z uwagi na przytoczony powyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. musiało pociągnąć za sobą jej uchylenie. Ponieważ te same uchybienia Sąd dostrzegł w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, również jego decyzja została uchylona w ramach kompetencji, określonych w art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd pragnie wyjaśnić, iż nie było możliwe uwzględnienie żądania skargi w takim zakresie, w jakim skarżąca domagała się przyznania żądanego świadczenia. Przepis art. 145 p.p.s.a. nie daje sądowi administracyjnemu możliwości orzekania w sposób reformatoryjny. Sądownictwo administracyjne jest nadto powołane wyłącznie do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej. Sąd nie mógł zatem zastąpić organów pomocy społecznej w ustalaniu stanu faktycznego i orzekaniu o uprawnieniach strony, a jedynie- uchylając obie zapadłe w sprawie decyzje- wskazał popełnione w postępowaniu administracyjnym uchybienia i sposób wyeliminowania ich w przyszłości. Skarga nie mogła zostać również uwzględniona w tej części, w jakiej zawierała żądanie uchylenia decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].2003 roku. Rozstrzygnięcie to zostało już wcześniej uchylone decyzją kasatoryjną Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].2003 roku, znak [...], która stała się ostateczna. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.