II SA/Kr 971/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Uzasadnienie: Pismem z dnia 5 października 2003 r. E. K. wniosła o zwrot części działki ewid. nr [...] położonej w obrębie nr [...] L. wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w K. z dnia 25 listopada 1970 r. Decyzją z dnia 11 marca 2010 r. ( [...]) Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w L. obr. ewid. [...], stanowiącej część działki ewid. nr [...] na rzecz E. K.. Decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. Wojewoda uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 10 lipca 2012 r. ([...]) Starosta [...]: - orzekł o zwrocie na rzecz E. K. c. M. i K. wywłaszczonej nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...] m. L. o pow. 0,0380 ha, stanowiącej własność Powiatu [...], zabudowanej budynkiem sklepu, obciążonej prawem nieodpłatnego użytkowania na rzecz S. L.; - zobowiązał E. K. do zwrotu na rzecz Powiatu [...] odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie [...]zł. Decyzją z dnia 19 lutego 2013r. ([...]) Wojewoda uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2015 r. ([...]) Starosta [...] odmówił zwrotu projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0380 ha powstałej z części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] o pow. 5,4620 ha, położonej w obr. [...] miasta L. przy ul. [...], stanowiącej własność Powiatu [...], w nieodpłatnym użytkowaniu S. L.. Decyzją z dnia 19 lipca 2016. r. ([...]) Wojewoda uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien uwzględnić fakt, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został w orzeczeniu o wywłaszczeniu wskazany ogólnie, jako budowa S. L., a jego doprecyzowanie nastąpiło w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy załącznik graficzny, jako budowa parkingu (który nie powstał na przedmiotowej nieruchomości). Decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. ([...]) na podstawie art. 136, 137, 138 , 139 , 140 ust.1, 2, 3, 4, art. 141 ust. 2, art. 142 w zw. z art. 5, 217 ust. 2, art. 216 ust. 1, art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ) Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz E. K. c. M. i K. wywłaszczonej nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr [...] m. L. o pow. 0,0380 ha, obj. przed podziałem Kw Nr [...], stanowiącej własność Powiatu [...], zabudowanej budynkiem sklepu, obciążonej prawem nieodpłatnego użytkowania na rzecz S. L. i zobowiązał E. K. do zwrotu na rzecz Powiatu Limanowskiego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie [...]zł. Organ podał co następuje: Orzeczeniem z dnia 25 listopada 1970 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., oznaczonej m. in. jako parcele 1. kat. 6 i 1. kat. [...] (z podziału których powstała m. in. działka ewidencyjna nr [...], obr. [...] m. L.), stanowiącej współwłasność P. S. w [...] cz., A. Z. w [...] cz. i A. S. w [...] cz., z przeznaczeniem na budowę S. L.. Z decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. znak: [...] oraz załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 16 października 1996 r. [...] wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość znalazła się w obszarze planowanego parkingu. Teren wnioskowany do zwrotu stanowił po dacie wywłaszczenia zieleń, a w okresie późniejszym powstał na nim obiekt handlowy. Cel wywłaszczenia nieruchomości został bardzo szczegółowo sprecyzowany - budowa parkingu. Na nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...], nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu ogólnie, jako budowa S. L., a doprecyzowanego w oparciu o załącznik graficzny nr [...] do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. W okresie przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości do lat 10 grunt stanowił trawnik, wobec czego – należy przyjąć, że działka nr [...] w obr. 5 m. L. za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ przedstawił także podstawy i sposób wyliczenia należnego do zwrotu odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Powiat L., S. L. oraz E. K.. Powiat L. zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: art. 136 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie działki ewid. nr [...] za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 25 listopada 1970 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej; art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego. S. L. zarzucił decyzji naruszenie przepisów: art. 7, 77 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany na obszarze obejmującym także działkę nr [...] obr [...] w L. oraz pominięcie okoliczności, że na działce znajduje się infrastruktura podziemna stanowiąca fragment instalacji wewnętrznej S. L.; art. 136 i 137 u.g.n. poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany oraz pominięcie, że nieruchomość została zagospodarowana na cele prowadzenia Szpitala; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez określenie celu wywłaszczenia jedynie w odniesieniu do projektowanej działki, podczas gdy w dacie wywłaszczenia stanowiła ona niewydzieloną część nieruchomości, która została wywłaszczona pod budowę szpitala oraz poprzez przyjęcie, że projektowana działka znajduje się poza ogrodzeniem szpitala. E. K. zarzuciła naruszenie art. 138, 139 i 140 u.g.n. poprzez przyjęcie, że posadowiony na działce blaszak-sklep spożywczo-przemysłowy wchodzi w skład zwaloryzowanego odszkodowania oraz art. 47, 48 i 191 kc poprzez przyjęcie, że blaszak stanowi część składową gruntu i tym samym jego wartość wchodzi w skład zwaloryzowanego odszkodowania. Decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty [...] w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] (odpowiadającej projektowanej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0380 ha), położonej w obrębie [...] miasta L., przy ulicy [...]. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia zwrotu na rzecz E. K. wywłaszczonej nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...], obr. [...] miasta L., stanowiącej własność Powiatu [...], w nieodpłatnym użytkowaniu S. L., jak również rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem tej nieruchomości. Decyzja organu I instancji została wydana w następstwie decyzji Wojewody z dnia 19 lipca 2016 r., w której organ odwoławczy zajął stanowisko, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość zgodnie z załącznikiem graficznym do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. znalazła się w obszarze planowania parkingu. Dokonując oceny decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. Wojewoda doszedł jednak do odmiennych wniosków. Organ odwoławczy bowiem, oprócz postępowania w przedmiotowej sprawie, prowadził również postępowania odwoławcze w sprawie zwrotu na rzecz E. K. dz. ewid. nr [...] powstałej z części nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. [...] zakończone decyzją Wojewody z dnia 19 lipca 2016 r. oraz postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu na rzecz E. K. dz. ewid. nr [...] powstałej z nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. [...] zakończone decyzją Wojewody z dnia 19 lipca 2016 r. W obydwu sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami z dnia 20 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr [...] i II SA/Kr [...]) oddalił skargi na ww. decyzje Wojewody. W sprawach tych Sąd zajął stanowisko, że celem wywłaszczenia w rozpatrywanych sprawach była "budowa S. L., który został zrealizowany w terminach, o których mowa w art. 137 u.g.n. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania jak i nieruchomości będące przedmiotem postępowań, w stosunku do których wydano powyżej omawiane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, została wywłaszczona tym samym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 25 listopada 1970 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., stanowiącej współwłasność [...] w [...] cz., A. Z. w [...] cz. i A. S. w [...] cz., z przeznaczeniem na budowę S. L.. Dokonując więc oceny wydanej w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2016 r., należało w uwzględnić ww. stanowisko Sądu. Stanowisko to jako zbieżne z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zasługuje na pełną aprobatę w niniejszej sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie E. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów: - art. art. 136 par. 3 w zw. z art. 137 poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w zakresie modyfikacji celu wywłaszczenia mieści się niezrealizowanie planowanej inwestycji w całości (niewzniesienie miejsc parkingowych na projektowanej działce ewidencyjnej [...]), a co za tym idzie przyjęcie, iż cel wywłaszczenia, co prawda zmodyfikowany, został zrealizowany w całości, podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z operatu technicznego KERG [...]/3/69 z 1970 r. stanowiącego integralną część decyzji wywłaszczeniowej, załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. [...], celem decyzji wywłaszczeniowej było wzniesienie, na projektowanej działce ewidencyjnej numer [...] o powierzchni 0,380 ha miejsc parkingowych, które do dnia dzisiejszego nie zostały zrealizowane, a zatem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w całości pomimo upływu 10-cio letniego terminu, jak również pomimo upływu terminu określonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P [...], a co za tym idzie, wbrew stanowisku Wojewody cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w tej części; - art. 6, 7, 8 zw. z art. 140 kpa poprzez ignorowanie przez organy administracyjne zasady praworządności, prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację i rzekomą modyfikację celu wywłaszczenia na projektowanej działce [...], podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z operatu technicznego KERG [...] z 1970 r. stanowiącego integralną część decyzji wywłaszczeniowej, załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. [...], celem decyzji wywłaszczeniowej było wzniesienie, na projektowanej działce ewidencyjnej numer [...] o powierzchni 0,380 ha miejsc parkingowych, które do dnia dzisiejszego nie zostały zrealizowane. Według skarżącej przywołane w decyzji Wojewody przywołanie stanowiska WSA zawartego w wyrokach z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt. II SA/Kr [...] i II SA/Kr [...] jest nietrafne. W niniejszej sprawie bowiem nie ma mowy o zmianach w zakresie szczegółowego położenia danego obiektu, ale o częściowym zaniechaniu jego realizacji, a co za tym idzie zaniechaniu realizacji celu wywłaszczenia, określonego w decyzji wywłaszczeniowej, a doprecyzowanego w załączniku graficznym do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. (na projektowanej działce [...] nie powstał planowany parking). Po drugie przywołane orzeczenia odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych. W sprawach, których dotyczą ww. orzeczenia zwrot dotyczył 80 m2 gruntu i 61 m3 gruntu, zaś spór dotyczył tego czy na rzeczonych powierzchniach powstała część planowanej i wykonanej infrastruktury. Przy tak niewielkich powierzchniach kwestia precyzyjnego ustalenia relacji stanu faktycznego do stanu planowanego tj. zwartego w decyzji jest utrudniona. W niniejszej sprawie na działce [...] o powierzchni 3 ary 80 m2 miały powstać dwa rzędy miejsc parkingowych, które do dnia dzisiejszego nie zostały jednak wzniesione. Strona podniosła, że bezpodstawna jest zmiana stanowiska Wojewody zawarta w zaskarżonej, bowiem nie doszło ani do zmiany stanu faktycznego, który w opinii Wojewody został dostatecznie wyjaśniony, ani do zmiany stanu prawnego, a powoływanie się przez Wojewodę na rzekomą zmianę stanowiska judykatury w tym zakresie jest nieuzasadnione, a w opinii skarżącej stanowi jedynie wybieg mający na celu odmowę zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. [...]) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. [...]). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik przeprowadzonej wg. powyższych reguł kontroli sądowej zaskarżonej decyzji jest pozytywny. W sprawie nie ma sporu co do faktów; sporne jest to, czy ustalony stan faktyczny został prawidłowo oceniony jako nieodpowiadający przesłankom z art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie nastąpiło na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia 25 listopada 1970 r. znak: [...], w której wskazano, że nieruchomości są "niezbędne na cele budowy S. L.. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. znak: [...] oraz załącznikiem graficznym do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 16 października 1996 r. [...] wnioskowana do zwrotu nieruchomość miała znaleźć się w obszarze planowanego parkingu. Zarzuty skargi dotyczą oceny, które z wymienionych przeznaczeń: ogólne – budowa szpitala, czy też szczegółowe – budowa parkingu, należy uznać za cel wywłaszczenia i czy fakt, że na żądanej do zwrotu nieruchomości parking nie powstał przesądza o niewykorzystaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Rozważania co do tego, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie mogą być prowadzone w oderwaniu od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału, w tym przede wszystkim z opisanego wyżej załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wynika, że budowa Szpitala w L. była znaczącą inwestycją, zaprojektowaną, a następnie zrealizowaną, jako kompleks różnych budynków, obiektów i przestrzeni, które są dla funkcjonowania szpitala niezbędne. W ramach tegoż kompleksu znalazł się także parking, z którym bezpośrednio sąsiaduje nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Na terenie tej nieruchomości miejsc do parkowania nie urządzono, znajdowała się tam zieleń, a następnie dopiero umieszczono tam istniejący obecnie pawilon handlowy. Usytuowanie przedmiotowej nieruchomości wewnątrz kompleksu, wśród urządzeń towarzyszących głównemu celowi, realizowanych pod wspólną nazwą jako budowa Szpitala Powiatowego uzasadnia twierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie może mieć przy tym istotnego znaczenia to, że akurat na tej nieruchomości miejsc do parkowania – tak jak przewidywał to załącznik graficzny – nie urządzono, (choć urządzono je tuż obok). W tak rozległym kompleksie za oczywiście dopuszczalne i nieodbiegające od celu wywłaszczenia, uznać należy "zastąpienie" miejsc parkingowych terenem zielonym, wkomponowanym w zagospodarowanie terenu, choćby nawet na tym terenie w terminie późniejszym usytuowano pawilon handlowy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK [...]: "kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru." Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi też wątpliwości, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa S. L., został zrealizowany i to w terminach, o których mowa w art. 137 u.g.n. i został oddany do użytkowania w latach 1975 r. - 1976 r. Tym samym uznać należy, że także w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej element kompleksu i infrastruktury Szpitala, cel wywłaszczenia zrealizowany został. Bez znaczenia jest sposób aktualnego wykorzystywania takiej nieruchomości w sytuacji gdy cel, na jaki ją wywłaszczono, został zrealizowany w przeszłości, a organ prowadzący postępowanie nie stwierdził zaistnienia przesłanek zbędności. Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. I OSK [...]). Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, analizę zebranych dowodów pod kątem przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób pełny i dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. art. 107 § 3 K.p.a. i 80 K. p. a., jak również zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a. należy więc uznać za bezzasadne. Nie jest istotną wadą uzasadnienia zaskarżonej decyzji odwołanie się do wyroków WSA w Krakowie zapadłych w sprawach II SA/Kr [...] i II SA/Kr [...]. Prawdą jest, że ocenione tymi wyrokami decyzje były wydane w innych sprawach, stąd też wyrokami tymi organ związany nie był. Nie ulega jednak kwestii, że także i nieruchomości, których decyzje te dotyczyły, zostały wywłaszczone tym samym aktem i znalazły się w kompleksie S. L.. Te zbieżności i podobieństwa uzasadniały w zupełności odniesienia, których dokonał organ odwoławczy. Podkreślić przy tym należy, że to nie te odniesienia stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, lecz stwierdzenie, że cel wywłaszczenia na nieruchomości objętej rozpoznawanym wnioskiem, został zrealizowany. Prawdą też jest, że w rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do oceny realizacji celu wywłaszczenia, doszło do diametralnej zmiany stanowiska organu odwoławczego. Ta okoliczność jednak, choć z punktu widzenia strony niepożądana, nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.