II SA/Kr 973/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratura Okręgowego w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego., art. 78 ust. 4 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593) i § 15, § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 120, poz. 1284 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania M. i M.M., zam. [...] T., ul. B. od decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] wydanej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T. w sprawie przyznania od dnia 1 stycznia 2004 r. pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka – N.B. - w wysokości 60% kwoty 1.621 zł będącej podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych, pomniejszonej o 50% dochodu dziecka - tj. [...]zł miesięcznie, - uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej przyznania od dnia 1 stycznia 2004 r. pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka – N.B. - w wysokości 60% kwoty 1.621 zł będącej podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych, pomniejszonej o 50% dochodu dziecka - tj. [...]zł miesięcznie, i przyznało M. i M.M. - od dnia 1 sierpnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2001 r. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka – N.B. - w wysokości 60% kwoty 1.387 zł będącej podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych, pomniejszonej o 50% dochodu dziecka - tj. [...] miesięcznie, - od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 maja 2002 r. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka – N.B. - w wysokości 60% kwoty 1.573 zł będącej podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych, pomniejszonej o 50% dochodu dziecka - tj. [...] zł miesięcznie, - od dnia 1 czerwca 2002 r. pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka – N.B. - w wysokości 60% kwoty 1.621 zł będącej podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych, pomniejszonej o 50% dochodu dziecka - tj. [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wyżej opisaną decyzją organ pierwszej instancji przyznał pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania powierzonego w rodzinie zastępczej - której funkcję pełnią M. i M.M. - dziecka – N.B. od dnia 1 stycznia 2004 r. Od powyższej decyzji M. i M.M. odwołali się wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty nabycia uprawnień do pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej małoletniej N.B. oraz na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, że zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej, uwzględniając wiek dziecka, stan zdrowia dziecka, niedostosowanie społeczne dziecka, jeżeli wykazuje ono przejawy demoralizacji w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach nieletnich - w wysokości wyższej niż 40%, lecz nieprzekraczającej 80 % kwoty 1.621 -zł, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 20 % kwoty 1.621 zł. Stosownie do ust. 8 tegoż przepisu rodzina zastępcza może zrezygnować z przysługującej pomocy pieniężnej. Wskazano, że przedmiotowa sprawa była już czterokrotnie przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., które ostatnią decyzją z dnia 27 września 2004 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji dopiero w dniu 30 listopada 2004 r. wydał kolejną decyzję administracyjną nie uwzględniając stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego prezentowanego w dotychczasowych decyzjach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji podnosi, iż w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych, którego § 10 stwierdza, że pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej przyznaje się nie wcześniej niż od miesiąca, w którym złożono wniosek, brak jest podstaw do przyznania skarżącym wnioskowanej pomocy za wcześniejszy okres. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uznało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za niewłaściwe w dacie ustalenia początkowego terminu przyznania wnioskowanego świadczenia. Podniesiono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest jednolitego stanowiska przy określaniu treści, zakresu i sposobu stosowania zasady nieretroakcji, w szczególności gdy stany faktyczne zostają "ulokowane" czasowo w zakresie obowiązywania dwóch aktów prawnych, z których jeden przejmuje od drugiego regulowanie jakiegoś zakresu stosunków społecznych, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kolegium powołało się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r. sygn. akt l SA/Wr 926/98, w którym sąd stwierdził, że "zasadą jest, że organ administracyjny l instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Przepisy te decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ powinien stosować ewentualne przepisy dawniejsze. Nowy akt prawny powinien rozstrzygać, jaki jest jego wpływ na sprawy będące w toku, tzn. powinien zawierać przepisy przejściowe. Częstokroć jednak ustawodawca pomija regulację przepisów przejściowych, co rodzi problemy z określeniem przepisów, które powinny zostać zastosowane po zmianie stanu prawnego. W takiej sytuacji najczęstsze zastosowanie znajduje zasada lex retro non agit, która obowiązuje również na gruncie prawa administracyjnego. Aby nie naruszyć tej zasady na gruncie tego prawa należy określić, czy decyzja, która ma zostać wydana w zmienionym stanie prawnym, będzie decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny w chwili jej wydania (decyzja konstytutywna), czy też decyzją stwierdzającą konkretyzację stosunku administracyjnoprawnego z mocy przepisu prawa we wcześniejszym okresie (decyzja deklaratoryjna). Aby bowiem, w razie zmiany stanu prawnego, w której nie przewidziano przepisów 'przejściowych, nie popaść w konflikt z zasadą nieretroakcji, należy w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych -stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie)". Kolegium stwierdziło, że wprawdzie tezy prezentowanego wyroku spotkały się z krytycznym stanowiskiem glosatorów, nie mniej jednak również one nie przekreślają możliwości stosowania w omawianych przypadkach przepisów dawniejszych, przy czym wskazują, iż przy rozpatrywaniu tego typu spraw koniecznym jest dokonanie oceny korzyści każdego z uregulowań z punktu widzenia interesów strony. Powinna to być ocena wieloaspektowa, biorąca pod uwagę końcowy rezultat dokonanego wymiaru i przez to poddająca się obiektywizacji. W niniejszej sprawie - w ocenie Kolegium - zwłoka organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy poprzez zbędną polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego oraz uchylanie się od przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego przy zastosowaniu obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych spowodowałaby dla strony wymierną szkodę. Zaznaczono przy tym, iż wyżej opisane postępowanie organu pierwszej instancji mogłoby prowadzić do wypełnienia znamion czynu zabronionego z art. 417 § 3 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W tej sytuacji Kolegium stanęło na stanowisku, iż w sprawie należy stosować przepisy obowiązującego do dnia 11 listopada 2004 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 120 poz. 1284). Wskazano, że zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 120 poz. 1284), które obowiązywało do dnia 11 listopada 2004r. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka udzielana była za okres pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, o której mowa w art. 33e ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy (obecnie art. 78 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej), począwszy od dnia, w którym dziecko zostało faktycznie umieszczone w tej rodzinie w wykonaniu orzeczenia sądu opiekuńczego. Kolegium podkreśliło, że w dotychczasowych swoich decyzjach każdorazowo wskazywało, że § 17 ust.1 cyt. wyżej rozporządzenia jest przepisem mającym charakter przepisu szczególnego w stosunku do przepisów art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz, że przepisy tego rozporządzenia zostały wydane z wykorzystaniem delegacji, którą ustawodawca zawarł w treści art. 78 ustawy o pomocy społecznej, wobec czego należało je uznać za całościową regulację zasad przyznawania pomocy pieniężnej rodzinom pełniącym funkcje rodziny zastępczej na utrzymanie dziecka umieszczonego w tychże rodzinach wyrokiem sądy rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zwracało również uwagę, na zbieżność stanowiska z wykładnią dokonaną przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który w nadesłanym do Kolegium piśmie znak: [...] stwierdził, że kolejne rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych wprowadziły odmienną regulację w przedmiocie trybu i terminu, od którego przyznawana jest pomoc dla rodzin zastępczych od zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określonych w art. 43 ust. 6 (obecnie art. 106 ust. 3) ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczono także, że również Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w wyniku zbadania sprawy na wniosek Prezydenta Miasta T. w piśmie z dnia 30 listopada 2004 r. uznał prawidłowość orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w powyższej kwestii. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych z dnia 29 września 2001 r. (Dz. U. Nr 120 poz. 1284) wysokość pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, miesięcznie wynosi w przypadku dziecka w wieku do 7 lat - 60% podstawy. Przy czym stosownie do ust. 2 tego przepisu jeżeli dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej posiada dochód - kwotę pomocy pieniężnej ustaloną na podstawie ust. 1 pomniejsza się o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka, z tym że wysokość pomocy pieniężnej nie może być niższa niż 20% podstawy. Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w dniu 13 stycznia 2004 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wpłynął wniosek M. i M.M. o przyznanie należnych środków z tytułu sprawowania obowiązków rodziny zastępczej w odniesieniu do N.B., do którego dołączone zostało m.in. postanowienie Sądu Okręgowego w T. Wydział [...] z dnia [...] marca 2001 r. o umieszczeniu małoletniej N.B. w rodzinie zastępczej M. i M M. Ponadto na podstawie poczynionych dotychczas przez organ l instancji ustaleń stwierdzono, iż N.B. została umieszczona w rodzinie zastępczej u Państwa M. w dniu 16 marca 2001 r. Zgodnie ze złożonym przez M.M. w dniu 1 października 2004 r. oświadczeniem N.B. od czasu umieszczenia w rodzinie zastępczej uzyskiwała dochód w wysokości [...] zł miesięcznie. Z kolei w złożonym w dniu 12 maja 2004 r. oświadczeniu M.M. stwierdza, iż rezygnuje z przysługującego prawa do pomocy pieniężnej z tytułu pełnienia obowiązków rodziny zastępczej w stosunku do małoletniej N.B. za okres od 16 marca 2001 r. do końca lipca 2001 r. Powyższą okoliczność potwierdzają skarżący w złożonym odwołaniu stwierdzając, iż dla przejrzystości i przyspieszenia załatwienia sprawy zrzekli się należności od 16 marca 2001 r. do końca lipca 2001 r. Kolegium uznało zatem, iż skarżący skorzystali z przysługującego im prawa rezygnacji z pomocy pieniężnej za wyżej wymieniony okres stosownie do art. 78 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę prezentowane wyżej stanowisko dotyczące okresu początkowego przyznawania pomocy na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka przy ustalonym stanie faktycznym i prawnym na dzień złożenia wniosku przez M. i M.M. o przyznanie pomocy, jak również zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy należało w ocenie Kolegium orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części i przyznać M. i M.M. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka – N.B. - od dnia 1 sierpnia 2001 r. uwzględniając okresy waloryzacji kwoty stanowiącej podstawę do przyznania wnioskowanej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało także, że przywołane wyżej akty normatywne nakładają obowiązek partycypacji w kosztach sprawowania opieki przez rodzinę zastępczą na rodziców dzieci. W przepisach tych są też określone przesłanki i tryb wyegzekwowania od rodziców obowiązku ponoszenia tych kosztów i nie ma żadnych przeszkód prawnych w tym, ażeby organ pierwszej instancji domagał się od rodziców zwrotu wypłacanych świadczeń w wysokości i na zasadach określonych w przepisach prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w N. zarzucając naruszenie art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wydaniu decyzji z obrazą przepisów prawa materialnego, a to art. 106 ust. 3, art. 150 i art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) oraz częściowo w oparciu o uchylone rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 120 z 2001 r. póz. 1284 z późno zm.). W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. przyznał od dnia 1 stycznia 2004 r. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka – N.B. - w wysokości 60% kwoty 1621 zł będącej podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych, pomniejszonej o 50 % dochodu dziecka -tj. [...] zł. miesięcznie. Organ ten między innymi stwierdził, iż zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi pomocy społecznej, pomoc pieniężna dla rodzin zastępczych może być przyznana nie wcześniej niż od dnia złożenia wniosku. Od tej decyzji odwołali się M. i M.M. - będący rodziną zastępczą - zarzucając, iż pomoc pieniężna winna im być przyznana od faktycznego umieszczenia tego dziecka w ich rodzinie, tj. od marca 2001 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło powyższą decyzję w części dotyczącej przyznania od dnia 1 stycznia 2004 r. pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka – N.B. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium orzekło co do istoty i przyznało dla M. i M.M. pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej dziecka – N..B.- od dnia 1 sierpnia 2001 r. w sposób szczegółowo podany na wstępie. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium stwierdziło miedzy innymi, iż przedmiotowa sprawa była już czterokrotnie rozpoznawana. Ostatnią decyzję SKO wydało w dniu [...] września 2004 r., w której uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji dopiero w dniu 30 listopada 2004 r. wydał kolejną decyzje administracyjną nie uwzględniając stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego prezentowanego w dotychczasowych decyzjach. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji podniósł między innymi, iż w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych, którego § 10 stwierdza, że pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej przyznaje się nie wcześniej niż od miesiąca, w którym złożono wniosek. SKO uznało jednak, iż stanowisko organu pierwszej instancji nie jest zasadne i przyznało pomoc pieniężną dla wskazanej wyżej rodziny zastępczej dla dziecka N.B. od 1 sierpnia 2001 r. Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stanem faktycznym ."ulokowanym" czasowo w zakresie obowiązywania dwóch aktów prawnych, z których jeden przejmuje od drugiego regulowanie jakiegoś zakresu stosunków społecznych, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych. Zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest jednolitego stanowiska przy określeniu treści, zakresu i sposobu stosowania zasady nieretroakcji. Na poparcie tej tezy SKO przytoczyło wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r. sygn. l SA/Wr 926/98. W ocenie strony skarżącej prezentowane przez SKO stanowisko w zaskarżonej decyzji nie jest zasadne i w istocie narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jak też prawa materialnego. Podniesiono, że jedną z podstawowych zasad jest zasada praworządności określona w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, iż organy administracji publicznej (takim jest też SKO) działają na podstawie przepisów prawa. Wyraża się to między innymi w tym, iż działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a to ustalenie przez organ administracji zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się od stycznia 2004 r. kiedy to uprawnione osoby, a to M. i M.M. złożyli wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej rodzinie zastępczej dla dziecka N.B. W toku trwania postępowania obowiązywały następujące akty prawne regulujące zasady przyznawania pomocy społecznej: - ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r., Nr 64 poz. 414 z późno zm.), która obowiązywała do dnia 30 kwietnia 2004 r, - ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn zm.), która weszła w życie od 1 maja 2004 r. Zarówno ustawa z 1990 r. w art. 43 ust. 6, jak też ustawa z 2004 r. w art. 106 ust. 3 stanowiły, iż świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z dokumentacją. Obydwie ustawy zawierały delegację do wydania przez uprawnione organy przepisów wykonawczych określających szczegółowe warunki finansowania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, w tym także przebywającego poza rodziną. W czasie prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie obowiązywały dwa akty wykonawcze do tych ustaw a to: - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 120, poz. 1284 z późn. zm.), które obowiązywało do dnia 10 listopada 2004 r., - rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344), które obowiązuje od dnia 11 listopada 2004 r. Strona skarżąca podniosła, iż wbrew twierdzeniom SKO zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustawa z 2004 r. o pomocy społecznej zawiera przepisy przejściowe, l tak w art. 150 stwierdzono, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Zaś w art. 159 ustawa ta stanowi, iż dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zachowują moc do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie tej ustawy. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należało od dnia 1 maja 2004 r. stosować przepisy ustawy z 2004 r. zaś od dnia 11 listopada 2004 r. przepisy nowego rozporządzenia. Regulacja w tym zakresie jest jasna i czytelna i nie zachodzą w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne. Zauważono także, że przytoczone wyżej rozporządzenia są przepisami wykonawczymi do ustaw i nie mogą być z nimi sprzeczne, ani też zawierać odmiennych uregulowań od ustawy. W przypadku zaś wątpliwości czy stosować przepisy rozporządzenia czy ustawy, zawsze stosuje się przepisy ustawy. Zgodnie z hierarchią źródeł prawa ustawa jest przepisem wyższej rangi. W niniejszej sprawie skoro ustawa o pomocy społecznej z 2004 r. określiła zakres i czas obowiązywania wcześniejszych przepisów wykonawczych (rozporządzenia z 2001 r.) to nie było nawet potrzeby uchylania tych przepisów w nowym rozporządzeniu. Nie zachodziła też konieczność dookreślania w nowych przepisach wykonawczych (powoływane rozporządzenie z 2004 r.) tak zwanych przepisów przejściowych do spraw wszczętych, a nie zakończonych, skoro uczyniono to w nowej ustawie z 2004 r. Ustawa ta bowiem w art. 150 jasno określiła, iż do spraw wcześniej wszczętych, a nie zakończonych stosuje się przepisy tej ustawy. Dlatego też pogląd SKO wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienie ze stanem faktycznym "ulokowanym" czasowo w zakresie obowiązywania dwóch aktów prawnych jest błędny. Również niesłuszne jest odwoływanie się przez SKO do cytowanego w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 1999r. (sygn. l SA/Wr 926/98) Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, gdyż rozważania w nim zawarte dotyczą sytuacji, gdy w razie zmiany stanu prawnego nie przewidziano przepisów przejściowych. W powoływanej zaś już ustawie z 2004 r. o pomocy społecznej przewidziano przepisy przejściowe dla spraw wszczętych, a niezakończonych przed wejściem tej ustawy w życie. Strona skarżąca stwierdziła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydając zaskarżoną decyzję winno nie tylko zastosować przepisy ustawy z 2004 r. ale także przepisy cytowanego już wcześniej rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. Przepisy rozporządzenia z 2001 r. w chwili wydawania decyzji przestały już obowiązywać. W tej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji częściowo w oparciu o § 15, § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. narusza zasady określone w art. 6 k.p.a. oraz wskazane na wstępie przepisy ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Oparcie zaś w części decyzji na uchylonym akcie prawnym należy ocenić jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Nadmieniono w skardze, iż dobro małoletniego dziecka nie zostanie naruszone, gdyż pomoc pieniężna dla rodziny zastępczej małoletniej N.B. jest co miesiąc wypłacana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w T. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się do stanowiska skarżącego, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentacją na uzasadnienie swojego stanowiska oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt: [...] zmieniająca decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T. w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka. Sąd nie badał zwłaszcza kwestii ewentualnej bezczynności organów administracji w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy i konsekwencji stąd wynikających. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zaskarżona decyzja zakończyła jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M.M. i M.M. z dnia 12 stycznia 2004 r. (data wpływu 13 stycznia 2004 r.) o przyznanie należnych środków z tytułu sprawowania obowiązków rodziny zastępczej w stosunku do N.B. W postępowaniu dotyczącym niniejszej sprawy zapadły decyzje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...], z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...], z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], z dnia 2 sierpnia 2004 r., znak: [...] oraz decyzje kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2004 r., sygn. akt: [...], z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt: [...], z dnia [...] czerwca 2004 r., sygn. akt: [...] z dnia [...] września 2004 r., sygn. akt: [...]. Istota jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego polega na kreowaniu indywidualnych norm prawnych w wyniku stosowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawa administracyjnego, przy czym dopuszczalność tego stosowania zdeterminowana jest zaistnieniem określonego stanu faktycznego. Indywidualny związek określonej sfery faktycznej ze sferą prawną wyznacza przedmiot jurysdykcji administracyjnej, który określa się mianem sprawy administracyjnej stanowiącej podstawowy łącznik między administracyjnym prawem materialnym i procesowym. Mająca materialnoprawny charakter sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą wszczęcia tego postępowania uzyskując jednocześnie walor sprawy w znaczeniu procesowym. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma więc na celu wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji norm prawa materialnego w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Innymi słowy, postępowanie jurysdykcyjne zmierza do skonkretyzowania i zindywidualizowania ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej, a jego celem jest załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kształt sprawy administracyjnej i tym samym decyzji administracyjnej determinują normy prawa materialnego. Jedną z konsekwencji tego stanu rzeczy jest to, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Ponieważ normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, to z zasady powinny być stosowane wg dnia, w którym akt administracyjny zostaje wydany. Organ bada sprawę na bieżąco mając na względzie, że sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać. Organ drugiej instancji też orzeka w sprawie czyli uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji drugiej instancji. W okresie od wydania decyzji pierwszej instancji do wydania decyzji drugiej instancji stan faktyczny i stan prawny mogą zmienić się tak bardzo, że powstaje nowa sprawa administracyjna. Wtedy organ drugiej instancji jest zobowiązany wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., chyba że ustawa zawiera przepisy przejściowe i porządkowe i ustawodawca mówi, że pomimo zmiany stanu prawnego należy stosować przepisy dotychczasowe. Pogląd o tym, że organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien rozstrzygać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej znajduje również aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., II SA 2057/01, LEX nr 121774, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, LEX nr 78936, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 396/99, LEX nr 54143). Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., sygn. akt: [...], mająca charakter decyzji reformatoryjnej, zapadła w dniu [...] lutego 2005 r. W tym dniu obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593), a podstawą udzielenia pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej stanowiły postanowienia art. 78 tej ustawy. Art. 106 ust. 3 cyt. ustawy stanowił, że "świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem". Zgodnie z treścią § 10 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. z 2004 r, nr 233, póz. 2344) "pomoc pieniężną, o której mowa w art. 78 ust. 3 i 4 ustawy, przyznaje się za okres pobytu dziecka: 1) w rodzinie zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, rodzinie zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem oraz zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem wielodzietnej i specjalistycznej rodzinie zastępczej, począwszy od dnia ustanowienia rodziny zastępczej, 2) w zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego, począwszy od dnia, w którym dziecko zostało faktycznie umieszczone w tej rodzinie o charakterze pogotowia rodzinnego - nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku." Organ drugiej instancji nie miał zatem podstaw do orzekania o przyznaniu świadczenia za okres wcześniejszy niż okres wyznaczony obowiązującymi w chwili orzekania przepisami prawa. Powyższej zasady rozstrzygania sprawy administracyjnej z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania nie wyłączały przepisy szczególne. Przepis przejściowy art. 150 obowiązującej w chwili orzekania przez organ odwoławczy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Podstawę rozstrzygnięcia zawierała zatem ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Nie istniała także żadna podstawa do stosowania przepisów wydanego na podstawie art. 33g ust. 7 i 8 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. z 2001 r, nr 120, poz. 1284), rozporządzenie to utraciło bowiem moc prawną z dniem 11 listopada 2004 r. Art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowił, że "dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zachowują moc do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie tej ustawy", a wydane na podstawie art. 78 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. z 2004 r., nr 233, poz. 2344) w zakresie dotyczącym niniejszej sprawy weszło w życie z dniem 11 listopada 2004 r. Stwierdzić zatem należy, że decyzja przyznająca M. i M.M. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka od dnia 1 sierpnia 2001 r. została wydana bez podstawy prawnej. W dniu podejmowania zaskarżonej decyzji nie istniała bowiem norma prawna uzasadniająca przyznanie przedmiotowego świadczenia za okres poprzedzający miesiąc, w którym złożono wniosek o tę pomoc. Zaistniała zatem przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt2 k.p.a. Dodatkowo należy zauważyć, że wniosek z dnia 12 stycznia 2004 r. dotyczył przyznania należnych środków z tytułu sprawowania obowiązków rodziny zastępczej w stosunku do dwojga dzieci, tj. N.B. i J.S.B. Zaskarżoną decyzją rozstrzygnięto wyłącznie wniosek o przyznanie należnych środków z tytułu sprawowania obowiązków rodziny zastępczej w stosunku do N.K.B. Akta sprawy nie zawierają rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o przyznanie należnych środków z tytułu sprawowania obowiązków rodziny zastępczej w stosunku do J.S.B. Nie jest w związku z tym możliwe ustalenie czy prowadzono odrębne postępowanie o przyznanie należnych środków z tytułu sprawowania obowiązków rodziny zastępczej w stosunku do J.S.B., czy też wniosek z dnia 12 stycznia 2004 r. nie został w tym zakresie rozpoznany. Treść pisma Prezydenta Miasta T. z dnia 18 października 2004 r. (k. 88) wskakuje, -że organ prowadził dwa odrębne postępowania, jednakże okoliczność ta wymaga wyjaśnienia. Należy bowiem zasygnalizować, że decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...] dotyczyła przyznania pomocy z tytułu sprawowania obowiązków rodziny zastępczej w stosunku do N.K.B., a rozpoznane przez Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., sygn. akt: [...] odwołanie z dnia 10 lutego 2004 (k. 21) dotyczyło sprawy przyznania pomocy z tytułu sprawowania obowiązków rodziny zastępczej w stosunku do J.S.B. zakończonego decyzją o innej sygn., tj: [...]. Odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...] akta sprawy nie zawierają. Organ odwoławczy powinien w związku z powyższym w toku dalszego postępowania wyjaśnić, czy od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...] dotyczącej przyznania pomocy tytułu sprawowania obowiązków rodziny zastępczej w stosunku do N.K.B. zostało wniesione odwołanie, gdyż od tego ustalenia uzależniona jest ocena dopuszczalności prowadzenia dalszego postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T. z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt: [...].