II SA/Kr 973/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Barbara Pasternak Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. D. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] IX 2008r. znak: [...] ustalono warunki zabudowy na wniosek J.W. dla inwestycji pn. " Rozbudowa istniejącego zakładu krawieckiego na istniejących fundamentach szklarni na działce nr 1 w M. obr. [...]" . Decyzja ta była poprzedzona wcześniejszą z [...] XI 2007r, uchyloną przez SKO w K. [...] III 2008r. Decyzja ta została uchylona przez SKO w K. 24 X 2008r, znak [...] i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podzieliło zarzut odwołania co do tego, czy inwestycja jest kontynuacją istniejącej zabudowy i w związku z tym nie następuje zmiana wskaźnika zabudowy. Ustalenia wymaga zwłaszcza fakt, czy wyliczony na działce 1 wskaźnik dotyczy obiektu kubaturowego ( szklarni) czy też wyłącznie fundamentów . Powołano się na § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 VIII 2003r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz.U.Nr 164, poz. 1588/. Kwestia ta winna być zatem szczegółowo wyjaśniona w toku postępowania. Ponadto zdaniem SKO naruszona została zasada wynikająca z art. 10 kpa, gdyż M.D. , współwłaścicielka działki nr 2 pozbawiona została na pewnych etapach postępowania czynnego w nim udziału. Z uwagi na wymóg zapewnienia wszystkim stronom postępowania czynnego w nim udziału zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] II 2009r, znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. l i 2, art. 60 ust. l i 4, art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 III 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.Nr 80 poz. 717 z 2003r/ oraz art. 104 kpa ustalono bezterminowo warunki zabudowy dla inwestycji pn. " Rozbudowa istniejącego zakładu krawieckiego na istniejących fundamentach szklarni, na działce nr 1 w M. , obr. [...]." W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż wykonano korektę analizy, która wykazała, że z terenu analizowanego średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla terenu analizowanego jest niski i wynosi O, 13: natomiast dla działki objętej wnioskiem istniejący wskaźnik jest również niski i wynosi 0,19 ( nie wliczając powierzchni działki zabudowanej fundamentami szklarni). Ze względu na potrzebę rozbudowy istniejącego zakładu o część biurową i socjalną, co ma na celu poprawę warunków pracy, a nie zwiększenie ilości świadczonych usług organ uznał za celowe przyjęcie wyższego wskaźnika zabudowy niż średni dla tego terenu. Projektowana rozbudowa zakładu nie spowoduje zmiany funkcji wykorzystania terenu działki nr 1 obr. [...] i nie zwiększy powierzchni usług , zmieni jedynie cechy jej zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz potrzebę zachowania ładu przestrzennego ustalono wskaźnik zabudowy na 0,25. Stwierdzono także, iż zapewniono udział w postępowaniu wszystkim stronom oraz że przeprowadzono analizę architektoniczne- urbanistyczną obszaru dla przedmiotowej inwestycji , stanowiącą załącznik do decyzji. Analiza ta wykazała, że inwestycja spełniła wymogi art. 61 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od tej decyzji wniósł S.D. podnosząc szereg uchybień procesowych, m.in. to, iż koperty z nadsyłanymi pismami mają inne oznaczenia spraw niż ich zawartość; treść zamierzenia inwestycyjnego jest obecnie inna, niż poprzednio. Twierdzi, że w aktach sprawy brak wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez właścicieli działki nr 1 . Mapy przedkładane do sprawy są nieaktualne gdyż na działce są nielegalnie wybudowane obiekty, o czym Urząd został poinformowany, a obiektów tych nie ma na dostarczonych mapach. W aktach sprawy, które się toczy od 11 IX 2007r brak pełnomocnictwa dla wykazywanego we wszystkich dokumentach pełnomocnika inwestorki. Nie wiadomo, jaki jest stan prawny działki nr 1 gdyż w aktach brak poświadczenia własności na dzień rozpatrywania sprawy, brak także wyciągu z rejestru gruntów, jak również dokumentów, że działka na której planuje się inwestycję nie jest działką rolniczą, a budowlaną. Zdaniem odwołującego się działka jest działką rolniczą, a nadto zajmuje ona od strony południowej część pasa drogi nr 3 , której administratorem jest UMiG M. , a od strony północnej część działki nr 4 , której właścicielem jest T.N. ( świadczy o tym przebieg wykonanego ogrodzenia murowanego). W aktach sprawy odwołujący się zauważa również brak dokumentu o posiadaniu przez działkę nr 1 dostępności komunikacyjnej, a także brak załączników graficznych do planowanej inwestycji, jak i do obecnie wybudowanych obiektów na działce nr 1 . Odwołujący się podnosi, że na te uchybienia zwracał już wcześniej uwagę w toku postępowania, jednak nie zostały one usunięte. Ma on również zastrzeżenia do wskaźnika zabudowy, gdyż nie uwzględnia się wszystkich obiektów samowolnie zbudowanych na działce. Chodzi tu o szatnię dla pracowników , garaż, dobudowę do garażu, bacówkę, które to budowle nie są wykazywane jako związane z produkcją i istniejącym zakładem. Odwołujący się podnosi, że brak w dalszym ciągu wielu dokumentów w aktach sprawy, m.in. załącznika graficznego nr 2 do analizy urbanistyczno-architektonicznej. S.D. dodaje, że T.N. będący uczestnikiem postępowania mieszka od lat w N. , a zawiadomienia są wciąż wysyłane na stary adres, pod którym nie jest zameldowany. Podobne argumenty podała w swoim odwołaniu M.D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzją SKO w K. z dnia [...] V 2009r znak: SKO [...] , wydaną na podstawie art. 54,59,61,64 ustawy z dnia 27 III 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz.U.Nr 80 poz. 717 ze zm./ oraz § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 VIII 2003r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U.Nr 164 poz. 1588/ oraz art. 138 § l pkt 1 kpa utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. w uzasadnieniu decyzji omówiło przesłanki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 III 2003r , a zwłaszcza treść art. 6 ust. 2 pkt l,art. 59 ust. l, art. 61 ust.l, 61 ust. 6 oraz treść przepisów wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 VIII 2003r. W toku niniejszego postępowania dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Mając na względzie specyfikę planowanego zamierzenia rozważono sporny parametr urbanistyczny jakim był wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,13, a na przedmiotowej działce wynosi on 0,19, nie wliczając powierzchni działki zabudowanej fundamentami szklarni. Organ I instancji bazując na sporządzonej analizie uznał za celowe przyjęcie wskaźnika innego niż średni dla danego terenu, co jest zgodne z treścią §5 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który pozwala na takie posunięcie, jeśli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust. l. Korekta sporządzonej analizy architektoniczne- urbanistycznej wskazuje, że na działce 5 wskaźnik ten wynosi 0,27, na działce nr 6 wskaźnik ten wynosi 0,26, a na działce nr 7 0,21. Działka nr 8 usytuowana jest w zasadzie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinne- usługowym. Zdaniem Kolegium ocena dokonana przez urbanistę w świetle ustaleń analizy pozwalała na wyprowadzenie konkluzji w przedmiocie ustalenia przedmiotowego wskaźnika według wartości 0,25. Również pozostałe wskaźniki zostały ustalone w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami. Kolegium podkreśla, że zapewniło czynny udział w postępowaniu M.D. oraz że wbrew twierdzeniom odwołań decyzja zawiera zarówno załącznik opisowy obejmujący wyniki analizy architektoniczne- urbanistycznej, jak również załącznik graficzny sporządzony na odpowiedniej mapie obejmujący zaznaczony obszar analizowany. Organ dodaje, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa w sposób precyzyjny sposobu usytuowania nowej zabudowy na działce ponieważ należy to do zakresu postępowania o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Natomiast zarzut dotyczący charakteru działki jest niewłaściwy, gdyż art. 5b ustawy z 3 II 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzonego nowelizacją tej ustawy z dnia 19 XII 2008r stwierdza, iż jej przepisów nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Zdaniem SKO uzasadnia to wydanie pozytywnej decyzji tym bardziej, że przepisy szczególne nie pozostają w sprzeczności z planowaną inwestycją, a organ I instancji uzupełnił postępowanie wyjaśniające według wskazówek przedstawionych w uprzedniej decyzji kasacyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.D. wnosi o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] V 2009r . Twierdzi, iż wskaźnik zabudowy dla działki nr 1 jest każdorazowo inny. W decyzji SKO w K. z [...] X 2008r. wynosi 0,29 , a w decyzji zł V 2009r — 0,19. Podawane wskaźniki nie obejmują faktycznie istniejących obiektów na działce nr 1 , o których informował w licznych pismach organy. Do obiektów, które są ukrywane i nie wykazywane w dokumentach analizowanych należą: 1) obiekt dobudowany do garażu od strony drogi nr 3 ; 2) obiekt drewniany zwany "[...]" posadowiony na lawach. Granice działki nr 1 z drogą nr 3 nie są zaktualizowane. Co innego przedstawia kopia mapy zasadniczej , którą przedstawił z dnia 22 X 2007 oraz 14 VIII 2008 załączone do pisma z dnia 17 IX 2008 skierowanego do SKO w K. za pośrednictwem Burmistrza M. , a inny jest przebieg wykonanego ogrodzenia na działce. Jego zdaniem "rozbudowa istniejącego zakładu krawieckiego na istniejących fundamentach szklarni" ma być realizowana na fundamentach wirtualnych, ponieważ nikt do tej pory nie potrafił wykazać ich istnienia na działce nr 1 . Skarżący twierdzi, że przed wydaniem decyzji nie udostępniono mu wszystkich dokumentów i to zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, a także nie ustosunkowano się do składanych przez niego wcześniej zarzutów. Uważa, iż w postępowaniu doszło do naruszenia szeregu przepisów procesowych, a zwłaszcza art. 7 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosi o jej oddalenie podtrzymując argumenty, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § l ustawy z 30 VIII 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 133 § l poppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, ,które winien organ przekazać sądowi wraz ze skargą. Jest zrozumiałe, że akta sprawy mają być kompletne i uporządkowane. Akta niniejszej sprawy nie są kompletne, choć zostały ponumerowane . Wynika to z adnotacji organu I instancji na okładce, iż akta zawierają [...] kart, a pozostałe akta sprawy przekazane zostały do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( pod tą drugą adnotacją brak podpisu). Oznacza to, iż SKO w K. dotyczą akta od str. [...], które zawierają odwołania S.D. i M.D. wraz z załącznikami. Jednakże załączniki do odwołania S.D. zaczynają się od karty [...] co oznacza, iż akta organu I instancji są dużo cieńsze, niż wynika to z adnotacji na okładce. Ponadto w aktach SKO poza wspomnianymi odwołaniami i załącznikami jest jedynie pismo przewodnie Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 4 III 2009 r oraz pismo SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 IV 2009 r. zawierające prośbę o wypożyczenie akt dotyczących sprawy J.W., zakończonej wydaniem decyzji [...] X 2008r w celu rozpoznania odwołania S. i M.D. ( k. [...] akt administracyjnych). Pozostałe dokumenty w aktach sprawy stanowią załączniki do skargi i inne pisma nadesłane przez S.D. Wypożyczając z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie akta poprzedniej sprawy ( II SA/Kr 1261/08) Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie pozostawiło w aktach dokumentów pozwalających stwierdzić, które dokumenty organu I instancji wzięło pod uwagę, wydając decyzję w oparciu o akta z innej sprawy, ani też nie dało temu żadnego wyrazu w wydanej decyzji. Uzasadnienie decyzji organu II instancji narusza wymogi art. 107 § 3 kpa bowiem nie wskazuje dowodów , na których organ się oparł ani też przyczyn, dla których dowodom przedstawionym przez odwołujących się odmówił wiarygodności i mocy dowodowej . Uzasadnienie to w dużej mierze jest powieleniem uzasadnienia wcześniej wydanej decyzji z [...] X 2008r mimo, iż decyzja to uchylała decyzję organu I instancji w całości i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Oznacza to, że skoro wszystkie wcześniejsze decyzje Burmistrza Miasta i Gminy M. były uchylone, to rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] II 2009 r. SKO w K. powinno przeanalizować cały zebrany materiał dowodowy dostarczony przez organ I instancji, a nie jego fragment. Tymczasem materiał ten był nieuporządkowany i niekompletny, skoro do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji SKO musiało zwracać się do Sądu po akta administracyjne sprawy. Uzasadnia to twierdzenie, iż sprawa została rozpoznana z naruszeniem art. 7 kpa, który nakazuje podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i art. 77 kpa nakazującego przed wydaniem decyzji wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W aktach dostarczonych Sądowi do rozpoznania brak wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, brak dokumentów stanu prawnego działki , brak pełnomocnictwa dla R.G. , któremu przesyła się pisma procesowe i dokumenty; są stare kserokopie mapy ewidencyjnej i planu sytuacyjno- wysokościowego z 2007r (k. [...]). Kserokopie mapy sytuacyjno- wysokościowej oraz mapy ewidencyjnej ( k. [...]) zawierają widoczne znaki przerobienia daty miesięcznej na 2 IX 2008, a zatem kopie tych map powstały przed decyzją SKO z [...] X 2008r, czyli nie są aktualne. Ponadto jak wynika z adnotacji na mapie (k.[...] akt administracyjnych) " treść mapy zgodna z terenem w zakresie aktualizacji (dz. 1 ) na dzień 2 4 1997r". Projekt Decyzji o warunkach zabudowy (k.[...]) wraz z wynikami analizy (k. [...]) dotyczą poprzedniego postępowania. Nowego projektu decyzji nie ma w aktach. Załącznik graficzny do decyzji z [...] II 2009 r. nr [...] ma inny numer niż wydana decyzja, a na załączniku [...] odręcznie poprawiono numer, aby zgadzał się z wydaną decyzją. Wszystkie te uchybienia świadczą o tym, iż zarzuty skarżącego są najzupełniej zasadne oraz że w istocie posłużono się starymi dokumentami poprzednich postępowań w rozpatrywanej sprawie. Korekta analizy (k. [...]) nie pozwala z powodu braku wyznaczonego obszaru analizowanego na aktualnej mapie skontrolować prawidłowość jakichkolwiek wskaźników, a zwłaszcza spornego wskaźnika zabudowy. Należy podkreślić, iż skarżący w szeregu pism wykazywał, iż działka 1 jest zabudowana nie tylko budynkiem mieszkalnym i usługowym. Poprzednio SKO kwestionował wskaźnik zabudowy dla działki 1 przyjęty na 0,29. W korekcie analizy z 6 XI 2008r, na s. [...] akt są dwa wskaźniki dla działki 1 : 0,29 i 0,19, a załącznik [...] do decyzji (k. [...] akt administracyjnych) podaje 0,25 lub O, 35 . Tych rozbieżności organ nie wyjaśnia. Zdaniem SKO ocena urbanisty jest obecnie prawidłowa, choć poprzednio ten sam organ miał wątpliwości, co do wyliczenia wskaźnika, a korekta analizy z 6 XI 2008r żadnym słowem tej zmiany nie wyjaśniła. Oczywiście przyjęcie innego wskaźnika zabudowy niż wyliczony na podstawie analizy jest możliwe, ale wymaga uzasadnienia, czego w korekcie nie dokonano, natomiast w decyzji nie odpowiedziano na poprzednie wątpliwości SKO. Stosowny akapit uzasadnienia wspomina wprawdzie " dla działki objętej wnioskiem istniejący wskaźnik jest również niski i wynosi 0,19 ( nie wliczając powierzchni działki zabudowanej fundamentami szklarni)", co nie pozwala ustalić dlaczego obecnie przyjęto wskaźnik 0,25. Ponadto należy stwierdzić, że decyzje nie odnoszą się w żadnym stopniu do zarzutu skarżącego, iż uczestnik T.N. bierze udział w postępowaniu, choć nie mieszka w Polsce. Wszystkie wspomniane uchybienia powodują, iż w oparciu o materiał zebrany w aktach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie mogło wydać decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a Sąd skontrolować poprawności zastosowania przepisów i rozstrzygnięcia organów. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § l pkt l lit "c" ustawy z 30 VIII 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Dz.U.Nr 153, poz. 12707. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 poppsa.