II SA/Kr 974/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr./ WSA Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2009 r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22.05.2008 znak [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez T. S. na pismo działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki UM z dnia [...].04.2009r. znak [...], informujące o utracie przez wyżej wymienionego statusu strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową - handlową, garażami podziemnymi, miejscami postojowymi na zewnątrz, z budową układu drogowego wewnętrznego na działkach nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "16", "17", "18", "19", "20" (po podziale "26", "22"), "23", "24", "25", "26", "27" obr. [...] przy ul. P. i ul. S. wraz z wjazdami z działki nr "26" (ul. P.) i infrastrukturą techniczną jw. oraz na działkach nr "28" i "29", w związku z dokonaną przez inwestora w dniu 8.04.2009r. korektą zamierzenia dotyczącą przeznaczenia działek nr "28" i nr "29" obr. [...] wyłącznie pod infrastrukturę techniczną (trasy mediów). Jak wyjaśniono, T. S. złożył zażalenie na powyższe pismo, w którym powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również zarzucał, że w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadniono należycie podstaw pozbawienia go przymiotu strony oraz nie wykazano, że inwestycja planowana między innymi na działce nr "28" nie będzie wpływała na należącą do skarżącego nieruchomość stanowiącą działkę nr "30" i jego prawa związane z prawem własności. Uwzględniając powyższe wskazano, że zgodnie z ogólną zasadą kompetencyjną wyrażoną w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 Nr 79, poz. 856 ze zm.) kolegia są właściwe w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 powyższej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Warunkiem wydania decyzji jest istnienie sprawy administracyjnej. W doktrynie prawa administracyjnego prezentuje się w zasadzie zgodny pogląd co do treści pojęcia aktu administracyjnego. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą rozstrzyga określając prawa lub obowiązki adresata. Decyzją administracyjną będzie każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Ponadto, w toku postępowania wydawane są postanowienia, które nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą kwestii procesowych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wyraźnej regulacji co do formy, w jakiej organ prowadzący postępowanie może odmówić konkretnej osobie żądającej udziału w postępowaniu uznania jej za stronę. Jedynie w odniesieniu do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym innej osoby, organ wydaje postanowienie, na które przysługuje stronie zażalenie, z tym że nie bez znaczenia jest, iż status organizacji społecznej jest inny niż strony. Przyznanie statusu strony nie zależy od uznania organu orzekającego w sprawie, lecz wynika z treści norm administracyjnego prawa materialnego regulujących określony stosunek prawny. Jeżeli w świetle art. 28 k.p.a. organ ustali, że podmiotowi żądającemu udziału w postępowaniu w charakterze strony nie przysługuje interes prawny powinien wystosować do tej osoby pismo, informujące o nieprzyznaniu jej takiego statusu. Nie ma potrzeby - a nawet nie powinno się wydawać w tym przedmiocie żadnego aktu indywidualnego (decyzji). Pogląd ten nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jeżeli postępowanie administracyjne już się toczy z urzędu, bądź na wniosek innej strony można ewentualnie wydać postanowienie procesowe na podstawie art. 123 k.p.a. Postanowienie to będzie niezaskarżalne albowiem zażalenie na postanowieniu przysługuje jedynie, gdy kodeks tak stanowi. Osoba taka nie będzie pozbawiona możliwości ochrony swoich praw, ponieważ zawsze będzie mogła złożyć odwołanie od decyzji, która zakończy postępowanie w pierwszej instancji. Wówczas organ odwoławczy będzie obowiązany zweryfikować, czy nieprzyznanie statusu strony, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu było prawidłowe. Nawiązując do analizowanego stanu faktycznego w tym kontekście wskazano dalej na treść z art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupy należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków zaskarżenia. W sytuacji gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia - co oznacza brak obrocie prawnym aktu administracyjnego, nie ma możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia. Opisana sytuacja zachodzi w rozpatrywanym przypadku. W sensie formalnym organ pierwszej instancji nie wydał zaskarżalnego postanowienia, a jedynie pismo informujące. Osoba, która kwestionuje zaistniały stan rzeczy, może złożyć środek zaskarżenia od decyzji Prezydenta Miasta K. kończącej postępowania w niniejszej sprawie, natomiast gdyby decyzja ta stała się ostateczna, może wystąpić o wznowienie postępowania lub o przeprowadzenie przez właściwy organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przeszkoda o charakterze formalnym - brak aktu administracyjnego, od którego strona mogłaby złożyć skutecznie środek zaskarżenia sprawia, że zachodzi konieczność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22.05.2008 znak [...], T. S. zarzucał naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 ust.2 pkt.2 ustawy z dn. 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazywał, że w przedmiotowym postępowaniu, toczącym się od 4.10.2006r. przed organami obu instancji uczestniczył dotąd na prawach strony. W dniu 14.04.2009r. inwestor dokonał zmiany wniosku między innymi w ten sposób, że wyłączył z terenu inwestycji działkę nr "31", obr. [...], bezpośrednio graniczącą posesją skarżącego położoną na działce nr "30", a włączył w granice inwestycji działkę nr "28", którą od jego nieruchomości rozgranicza właśnie niezabudowana działka nr "31" o szerokości 10 metrów. Działka nr "28" ma mieć przeznaczenie pod infrastrukturę techniczną (trasy mediów) dla projektowanego dużego osiedla w zabudowie wielorodzinnej. Skarżący otrzymał z Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. pismo datowane [...].04.2009r. Nr [...], noszące wszelkie znamiona postanowienia (oprócz pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych), mocą którego został pozbawiony statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wobec tego zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z zażaleniem na to postanowienie, które stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Jak wyjaśniał, środek taki w trybie zwykłym przysługuje tylko stronie postępowania, a właśnie aktem z dnia 14.04.2009r. został pozbawiony statusu strony, a więc i tego środka odwoławczego. Wbrew zatem temu, co podaje w Kolegium skarżący nie będzie mógł odwołać się od decyzji Prezydenta Miasta K., a nawet nie zostanie o niej poinformowany. Stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym - a co za tym idzie przymiocie strony innych osób poza inwestorem, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny musi badać jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Organ pierwszej instancji ustalając na wstępie listę stron postępowania słusznie przyznał taki status skarżącemu nie tylko z uwagi na wspólną granicę z działką nr "31", ale także na zakres oraz zasięg całej inwestycji, mogącej w znaczny sposób oddziaływać na otoczenie i środowisko. Dowodziło to staranności prowadzonego postępowania i dbałości o niepominięcie interesu prawnego osób trzecich. Obecnie zaś organ pierwszej instancji dokonał w tym przedmiocie zmian w formie, która ma wszelkie znamiona postanowienia, w szczególności zaś zawiera uzasadnienie niesłusznego, zdaniem skarżącego rozstrzygnięcia, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana teraz na działce nr "28" nie będzie już oddziaływać na jego posesję, biorąc za podstawę tylko okoliczność braku wspólnej granicy. Nie można zatem twierdzić, że postanowienie w tak ważkiej dla skarżącego sprawie nie jest zaskarżalne. Jeśli nie w tym momencie postępowania, to w ogóle skarżący się będzie mógł wykazać swojego interesu prawnego w sprawie, a to jest niezgodne w linią orzecznictwa sądów administracyjnych oraz ogólnymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście skarżący podkreślał, że po pierwsze - pismo " informacyjne" w toczącym się już postępowaniu, w którym był stroną, jest de facto postanowieniem w sprawie, po drugie zaś, że skutek i uzasadnienie tego postanowienia są dla niego krzywdzące. Organ niesłusznie pozbawił skarżącego statusu strony w tym postępowaniu nie uwzględniając ochrony jego interesu prawnego zasadzającego się w niepogorszeniu komfortu zamieszkania, w szczególności ochrony przed hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniem powietrza i promieniowaniem, o czym mowa w art. 112, 115, 121 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dziesięć metrów od posesji skarżącego ma być zlokalizowana infrastruktura doprowadzająca media (prąd, gaz, kanalizację itp.) do wielotysięcznego osiedla domów wielomieszkaniowych. Organ nie rozważył, czy np. słupy linii elektroenergetycznych nie będą emitowały promieniowania elektromagnetycznego, oraz czy dom skarżącego nie pozostaje w jego zasięgu. Nie uwzględniono także faktu, że w fazie budowy po terenie działki nr "28" przemieszczać się będą i pracować ciężkie maszyny budowlane, wywołujące hałas i wibracje, a dalej, czy głębokie wykopy nie zmienią stosunków wodnych na posesji skarżącego. Należy o tym rozstrzygnąć na etapie ustalania warunków zabudowy, bowiem budowa tras mediów nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a więc skarżący nie będzie mógł na takim etapie dochodzić swoich praw. Skarżący zwracał też uwagę, że zaskarżone działanie organu, polegające na akceptowaniu manipulacji wnioskodawcy w zakresie takich zmian wniosku, aby pozbyć się niewygodnej strony, a jednocześnie procedować zmieniony wniosek z datą złożenia wniosku pierwotnego spowodowało, że nie uwzględniono na tej podstawie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym wniesionego przez niego zażalenia w sprawie zawieszenia przedmiotowego postępowania do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " [...]", który jest przygotowywany przez Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. i obejmuje w całości teren planowanej inwestycji. Plan w sposób kompleksowy może uwzględnić prawa właścicieli terenu i przyszłych inwestorów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych. W sprawie niniejszej kontrola ta dotyczy jedynie legalności zaskarżonego postanowienia. Uwzględniając powyższe oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za bezzasadną. Bezspornym jest, że do daty sporządzenia pisma z dnia 14.04.2009r. przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., T. S. uczestniczył jako strona w postępowaniu wszczętym na wniosek "U" Sp. z o.o. w K., o ustaleniu warunków zabudowy, znak sprawy [...]. Uznając przedmiotowe pismo za postanowienie, T. S. wniósł zażalenie do organu drugiej instancji, którego niedopuszczalność stwierdzono postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22.05.2008 znak [...]. Kontrola legalności tego aktu wskazuje, że zaskarżone postanowienie spełnia wymogi przewidziane w art. 124 § 1 -2 k.p.a. oraz w art. 107 § 2 – 5 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., zawiera właściwe ustalenia i ocenę prawną stanu faktycznego, zaś samo postępowanie przed organem drugiej instancji pozbawione jest wad uzasadniających eliminację tego aktu z obrotu prawnego. W szczególności, ustalenia organu drugiej instancji są adekwatne do przedmiotu orzekania, zaś nadto znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale. Nie budzi też zastrzeżeń ocena prawna stanu faktycznego, w której wskazano właściwe przepisy postępowania oraz prawidłowo wyjaśniono sposób ich zastosowania. Nie ma racji skarżący twierdząc, że pismo z dnia 14.04.2009r. jest postanowieniem. Taka ocena przedmiotowego dokumentu nie jest bowiem uzasadniona zarówno z uwagi na jego cechy zewnętrzne, jak i zasady orzekania wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Nawiązuje do nich trafnie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia poprzez powołanie przepisów kompetencyjnych, odwołanie się do pojęć sprawy administracyjnej, aktu administracyjnego, ich rodzajów, zasad wydawania i zaskarżalności postanowień, a także trybu kontroli prawidłowości postępowania z punktu widzenia właściwego określenia kręgu stron. Stosowanie art. 28 k.p.a. wymaga uwzględnienie przepisów prawa materialnego i jest immanentnie z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej co do istoty w całości lub w części albo jej zakończeniem w inny sposób w danej instancji. Właściwą formą dla powyższego jest wyłącznie wydanie decyzji ( art. 104 – 105 k.p.a. ). Decyzja administracyjne jest aktem sformalizowanym ( art. 107 §1- 5 k.p.a. ), przy czym rozstrzygnięcie sprawy - nawet w części, musi uwzględniać tak przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe. Administracyjna kontrola wydanych decyzji jest dokonywana w toku instancji - przez skuteczne wniesienie odwołania ( art.15 oraz art. 127 i nast., k.p.a. ), względnie w trybach nadzwyczajnych wznowienia postępowania ( art. 145 -152 k.p.a.) lub mającego za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji ( art. 156 - 159 k.p.a.). Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w terminie otwartym dla podmiotów uznanych za strony może złożyć także skutecznie osoba posiadająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., której udział w sprawie pominął organ pierwszej instancji. Podmiot taki posiada też możliwość skutecznego zainicjowania postępowania w wewnętrznych trybach nadzwyczajnych. Impulsem dla podjęcia stosownych czynności nie musi być tylko wiedza o wydaniu decyzji pochodząca od osób trzecich, ale także uzyskana w ramach do informacji publicznej, prawo do której przysługuje każdemu. Artykuł 123 §1 i 2 k.p.a. kształtuje postanowienia jako akty administracyjne dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują formy postanowienia, ani dla zawiadamiania o wszczęciu postępowania z udziałem określonego podmiotu jako strony, czy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w takim charakterze, ani też dla pozbawienia danego podmiotu działającego jako strona takiego statusu, bez względu na to, czy powyższe ma związek ze zmianą okoliczności sprawy, czy wynika z odmiennych wstępnych ustaleń organu administracji publicznej lub innych okoliczności. Podstawy prawnej do wydawania takich postanowień procesowych, względnie do uprzedniego przesądzania aktem administracyjnym w tej formie zagadnień materialnoprawnych dotyczących kręgu stron nie stwarzają także regulacje szczególne zawarte w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ). W świetle powyższego wszelkie zawiadomienia, czy informacje w kwestiach podmiotowych, którym nie towarzyszy rozstrzygnięcie co do istoty o przedmiocie sprawy administracyjnej w całości lub w części, stanowią zwykłe pisma niebędące zaskarżalnymi aktami administracyjnymi. Ich podstawę mogą stanowić rożne przepisy proceduralne nie wymagające wydania aktu administracyjnego. W stanie faktycznym sprawy można wskazać na art. 61 §4 k.p.a. - jako będący podstawą do zawiadamiania stron na piśmie o wszczęciu postępowania, oraz art. 9 k.p.a., który obliguje do takiego zawiadomienia podmiotu uznawanego dotąd za stronę o zmianie jego statusu przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Wyrazem takiej trafnej praktyki jest skierowane do T. S. przez organ pierwszej instancji pisma z dnia [...].04.2009r. Pisma tego nie nazwano decyzją lub postanowienie, jego treść nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani też pouczeń o możliwości wnoszenia środków zaskarżenia. Nie istnieją zatem żadne podstawy nadawania mu innego znaczenia, niż wyrażone wprost przez organ pierwszej instancji. Prawidłowo zatem organ drugiej instancji z powołaniem się na treść art. art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia T. S. na powyższe pismo z przyczyn przedmiotowych. Przy braku w obrocie prawnym aktu administracyjnego nie istniała bowiem możliwość skutecznego wniesienia środka zaskarżenia dla dokonania kontroli prawidłowości postępowania przed organem pierwszej instancji, do której zmierzając zarzuty zażalenia oraz skargi. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.