II SA/Kr 975/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. K. i A. K. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASDADNIENIE Decyzją dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] Burmistrz Miasta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa sieci kanalizacji sanitarnej dla sołectwa P. i R. - Etap I: P. i R. dla działek wymienionych w decyzji. Umorzenie postępowania nastąpiło na skutek cofnięcia przez inwestora pierwotnego wniosku. Przedmiotowa decyzja została doręczona A. K. i J. K. w dniu 30 listopada 2006 r. Wnioskiem z dnia 9 maja 2008 r. (data nadania) – uzupełnionym w wyniku wezwania organu o uzupełnienie braków formalnych wniosku – A. K. i J. K. domagali się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Jako podstawę wznowienia skarżący wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. Skarżący podnieśli, iż nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy, bowiem działka nr [...] w R. będąca ich własnością została wyłączona spod planowanej inwestycji, a postępowanie co do tej działki umorzono. Skarżący nie uzasadnili przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] Burmistrz Miasta odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją własną z dnia [...] listopada 2006 r. znak. [...] o umorzeniu postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego – budowy kanalizacji sanitarnej dla m. R., P., R. Odmowę wznowienia postępowania uzasadniono przekroczeniem miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wskazanego w art. 148 k.p.a. Podniesiono, że o decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] skarżący dowiedzieli się w dniu 30 listopada 2006 r., co wynika z podpisanego przez nich zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji, a wniosek o wznowienie postępowania został złożony w maju 2008 r. Od decyzji powyższej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli A. K. i J. K. wskazując na wadliwość decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. znak. [...] o umorzeniu postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż dowody zgromadzone w sprawie wskazują na przekroczenie terminu z art. 148 k.p.a. Organ podniósł, iż terminem, od którego biegnie czas na złożenie wniosku o wznowienie postępowania jest dzień doręczenia decyzji stronie, w tym przypadku dzień 30 listopada 2006 r. W tym dniu skarżący odebrali decyzję Burmistrza Miasta. Organ wskazał, iż ostatecznym terminem do złożenia wniosku o wznowienie postępowania był dzień 30 grudnia 2006 r., natomiast podanie zostało wniesione przez skarżących w dniu 28 maja 2008 r. Organ podniósł, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest badanie zasadności przyczyn umorzenia postępowania administracyjnego zatem nie odniósł się do oceny zasadności lub niezasadności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. znak. [...]. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. [...] nie zgodzili się A. K. i J. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, wznowienie postępowania w sprawie o sygn. [...] oraz uchylenie decyzji Burmistrza Miasta w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa sieci kanalizacji sanitarnej dla sołectwa P. i R. z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawili szczegółowo dotychczasowy przebieg sprawy zwracając uwagę na naruszenie przez orzekające organy terminów załatwiania spraw. Skarżący nie zgodzili się na wyłączenie działki nr [...] z zasięgu projektowanej kanalizacji. Podnieśli, iż postępowanie administracyjne zostało umorzone na wniosek A. S.A. w K. czyli podmiotu, który nie był uczestnikiem postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli zarzuty dotyczące zasadności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ podał, iż faktycznie w postępowaniu przed organami obydwu instancji miało miejsce naruszenie ustawowych terminów załatwiania spraw, jednakże nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia organów. Kolegium podniosło, że skarga A. K. i J. K. nie dotyczy przedmiotu zaskarżanej decyzji, której istotą jest udokumentowane stwierdzenie wniesienia po terminie podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r., sygn. akt: [...]. Kwestie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją regulują przepisy art. 145-152 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 145 ustanawia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednakże zanim organ rozpoznający sprawę przystąpi do merytorycznego rozpoznania zasadności przesłanek wznowienia wskazanych przez stronę w pierwszej kolejności bada podanie o wznowienie pod względem formalnym. Zgodnie z art. 149 § k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 149 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, iż w pierwszym stadium rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji jest upoważniony do badania - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestii zachowania jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W związku z tym odmowa wznowienia postępowania następuje wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1995 r., SA/Po 416/95, publ.: Monitor Podatkowy z 1996 r., Nr 7, s. 214). Po stwierdzeniu przez organ administracyjny, iż termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, powinien on, już bez wydawania postanowienia o wznowieniu postępowania, wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż skarżący w swoim podaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2006 r. zawarli dwie przesłanki wznowienia postępowania, a to z art. 145 § 1 pkt 4 i 8. Zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Kolegium słusznie ustaliło za organem I instancji, iż jeśli chodzi o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. o przesłankę niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu, to termin miesięczny do wznowienia postępowania na tej podstawie już upłynął. Termin ten, zgodnie z przytoczonym przepisem, liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a zatem najpóźniej od dnia doręczenia stronie decyzji. Decyzję ostateczną Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy A. i J. K. otrzymali w dniu 30 listopada 2006 r. Podanie o wznowienie postępowania w tej sprawie wnieśli dopiero 9 maja 2008 r. Z przedstawionych faktów wynika niezbicie, iż skarżący uchybili terminowi do wniesienia podania o wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. To stanowisko organów obydwu instancji Sąd orzekający podziela w całości. Odnośnie do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. przesłanki wydania decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, należy stwierdzić, iż skarżący w podaniu o wznowienie postępowania jedynie powołali się na tę podstawę w treści pisma, natomiast jej nie uzasadnili ani w żaden sposób nie wskazali okoliczności uzasadniających tę przesłankę. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona żądając wznowienia postępowania winna wskazać jedną z przyczyn wznowienia określonych w przepisach, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Nie można bowiem przyjąć takiej interpretacji przepisów postępowania, zgodnie z którą każde żądanie strony, nawet najbardziej absurdalne, obligowałoby organ do działań zgodnych z tymi żądaniami, gdyż naruszałoby to zasadę praworządności (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., IV SA 1313/97 niepubl.). Biorąc powyższe pod uwagę, jak i analizując akta sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż organ prowadzący postępowanie winien był wezwać skarżących do sprecyzowania podanej przesłanki wznowienia także pod kątem zachowania przez nich terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Tymczasem organ rozważył, jak już wspomniano, jedynie kwestie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania tylko co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zupełnie nie odnosząc się do wskazanej przez wnioskodawców przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tego samego uchybienia dopuściło się Kolegium, które jako organ odwoławczy powinno było wyjaśnić kwestię zachowania terminu do żądania wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzje organów obydwu instancji obarczone są uchybieniem powodującym, iż kontrola zasadności decyzji w zakresie odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. z powodu przekroczenia terminu do żądania wznowienia na tej podstawie - jest niemożliwa. Brak jest bowiem jakichkolwiek danych do stwierdzenia na obecnym etapie, czy możliwe było wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i czy wnioskodawcy dochowali ustawowego terminu do żądania wznowienia na tej podstawie. Przedstawione wyżej uwagi dotyczą decyzji organów obydwu instancji, a zatem zarówno decyzję organu pierwszej, jak i drugiej instancji uznać za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej uchybienia procesowe w zakresie wyjaśnienia podstaw odmowy wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiają skontrolowanie zasadności rozstrzygnięcia, jakie zapadło w tej sprawie. Art.141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję organu powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien w wydanej decyzji ustalić kwestię zachowania przez skarżących terminu do żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a następnie - w razie ustalenia braku uchybienia terminu - powinien zbadać zasadność powołanej przesłanki i – w przypadku, gdy nadal będzie istniał przedmiot postępowania - orzec co do istoty sprawy zgodnie z art. 151 k.p.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.