II SA/Kr 975/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul[...] w K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26 marca 2018 r. (nr [...]) po rozpoznaniu wniosku A. B. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (dwie bryły nadziemne) wraz z kondygnacją podziemną (w tym garaż podziemny) i wbudowaną stacją transformatorową, infrastrukturą techniczną, komunikacją wewnętrzną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] ewidencyjna P., wraz z przebudową zjazdu na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w K.". Nadto orzeczono o umorzeniu postępowania w części dotyczącej "przebudowy zjazdu na działce drogowej [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. w K." - w granicach pasa drogowego ulicy [...]. Parametry przyszłej inwestycji zostały ustalone w następujący sposób: . linię zabudowy wyznaczono zgodnie z par. 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2002 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej akt ten powoływany jest jako "rozporządzenie") w odległości 6 m od działki drogowej nr [...] (ul. [...] zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i 4. Nadto, linię zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od działki drogowej nr [...], [...] (ul. [...]) zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i 4. Podano, że linia ta może zostać przekroczona przez części budynku lokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu, o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów inwestycji; . wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wyznaczono w przedziale od 35-40%. Wskaźnik ten ustalono na podstawie par. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Udział powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 40%; . szerokość elewacji frontowej dla każdej bryły budynku od strony ul. [...] oraz od ul. [...] (elewacje północne i południowe) określono na 36 m +/- 20%, tj. od 28 do 43 m. Przebieg elewacji frontowych określono jako równoległy do krawędzi jezdni ul. [...] i [...] Szerokość tę wyznaczono w oparciu o par. 6 ust. 2 rozporządzenia; . wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, każdej z dwóch brył budynku do attyki lub gzymsu wyznaczono na poziomie od 20 do 22 m. Podstawą prawną dla ustalenia tego parametru był par. 7 ust. 4 rozporządzenia; . w zakresie geometrii dachu przewidziano dach płaski, wysokość od 20-22 m do attyki lub gzymsu dla każdej z dwóch brył. 2. Odwołanie od powyżej wskazanej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] w K.. Zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i par. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, wyrażające się w ustaleniu tego wskaźnika w oparciu o wartości średnie. Zarzucono też niewłaściwe wyznaczenie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 40 %, a także naruszenie par. 4 ust. 1 w.w. rozporządzenia w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy w odległości 6 m od działki drogowej. Nadto, w ocenie składających odwołanie, naruszony został także par. 7 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, poprzez zaniechanie wyliczenia średniej wysokości dla obszaru analizowanego w sytuacji, w której zabudowa na działkach sąsiednich przebiega uskokowo. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6.06.2018 r. ([...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wg Kolegium Odwoławczego, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna spełnia wymagania formalne. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z przepisami. W tym obszarze występują działki pozwalające na kontynuację określonej we wniosku funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Przechodząc do weryfikacji wskaźników architektoniczno-urbanistycznych, zauważyło SKO w K., że dwie linie zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od działki drogowej nr [...] (ul. [...]) oraz 6 m od działki drogowej nr [...], [...] (ul. [...]). Z uwagi na brak jednoznacznie wykształconej linii zabudowy oraz jej uskokowy charakter, a także mając na uwadze wskazania zwarte w uprzedniej decyzji Kolegium oraz zgodność z przepisami odrębnymi, ustalono powyższy parametr w zgodzie z tymi przepisami. Rozwiązanie takie pozwala zachować ład przestrzenny. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie od 35% do 40% jako wartości mieszczącej się w istniejących wskaźnikach na terenie analizowanym. Wartość wyższa nawiązuje do średniej wartości w obszarze analizowanym, natomiast wartość niższa do bezpośredniego sąsiedztwa. Rozwiązanie takie jest prawidłowe, a Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje takiego ustalenia, które pozwoli zachować ład przestrzenny. Wyznaczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na nie mniej niż 40% jest – w ocenie organu odwoławczego - również prawidłowe. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na 36 m z tolerancją 20%. Wartość ta nawiązuje do średniej w obszarze analizowanym dla zabudowy wielorodzinnej. Zauważyło Kolegium, że średnia dla całego obszaru wynosi 46 m. Wskaźnik ten ustalono dla każdej bryły budynku, natomiast szerokości te dotyczą elewacji od strony ul. [...] i [...]. Szerokości elewacji ustalono mając na uwadze lokalizację inwestycji oraz geometrię działki. Jest to rozstrzygnięcie pozwalające zachować charakter zabudowy oraz umożliwiające prawidłowe wpisanie się projektowanej inwestycji w zastany układ urbanistyczny. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie od 20-22m przewidując dach płaski. Nawiązano w ten sposób do wskaźnika wysokości licznej zabudowy wielorodzinnej usytuowanej w na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...]. SKO w K. podzieliło pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie ustalanych parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11). W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczne -urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, a ustalane w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym oraz poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Organ I instancji określił wszystkie ustalone w decyzji parametry w sposób prawidłowy. Zamierzenie inwestycyjne posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [...] i realizuje również przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., spełniony jest też warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2018 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy [...] w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: . naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy wyrażające się wyznaczeniem tej linii w odległości 6 m od "działki drogowej", co nie pozwala na ustalenie czy zachowany został określony art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymóg minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni, przy równoczesnym zaniechaniu wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek szczególny w rozumieniu § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy zastosowany przez organ sposób ustalenia linii zabudowy oznacza oddalenie lub zbliżenie linii zabudowy do zewnętrznej krawędzi jezdni, a jeśli tak, to jakie są ku temu powody; . naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego z pominięciem działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...], które to działki stanowią całość urbanistyczną z włączoną w obszar analizowany działką oznaczoną numerem [...], przez co podstawą analizy architektoniczno-urbanistycznej stał się obszar stanowiący całość geodezyjną, a niestanowiący całości urbanistycznej, a zatem obszar niedający pełnego obrazu terenu sąsiedniego do terenu inwestycji; . naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie należytego odniesienia się do zarzutów stawianych w odwołaniu i brak szczegółowego wyjaśnienia powodów uznania przez organ II Instancji zarzutów tych za bezzasadne, powielając tym samym błędne ustalenia organu I instancji, w tym w szczególności: * niewłaściwe wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyrażające się ustaleniem ww. wskaźnika w oparciu o średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym podczas gdy uwarunkowania zaistniałe na terenie analizowanego obszaru urbanistycznego, w tym w szczególności wysokie zróżnicowanie rodzaju i wielkości zabudowy wskazują na potrzebę wyznaczenia tego wskaźnika w sposób odmienny, nieoparty na średnim wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym; * niewłaściwe wyznaczenie udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu, wyrażające się ustaleniem ww. udziału na minimum 40%, co przy równoczesnym ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie od 35% do 40% stanowi wymóg niewykonalny albowiem 20%-25% powierzchni terenu inwestycyjnego nie będzie wystarczające do stworzenia infrastruktury w postaci podjazdów, wjazdów, bram, chodników i innych niezbędnych obiektów, co też czyni uzasadnionym przypuszczenie, że utrzymana w mocy decyzja organu I instancji będzie częściowo niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.; * niewłaściwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyrażające się zaniechaniem wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla obszaru analizowanego w sytuacji, w której zabudowa na terenie obszaru analizowanego przebiega uskokowo. Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę, SKO w K. domagało się oddalenia skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. 6. Uczestnik A. B. w piśmie z dnia 22.10.2018 r. oraz uczestnik L. M. sp. z o.o. sp. k. w K. domagali się oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r. poz. 1945; dalej u.p.z.p.) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r. poz. 1202) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami (...) decyzji o warunkach zabudowy. Z powołanych przepisów wynika zatem ścisły związek decyzji o warunkach zabudowy z kolejnym etapem procesu inwestycyjnego, w którym jest wydawana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Związek ten przejawia się przede wszystkim w tym, że na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego decyzja o warunkach zabudowy determinować będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym. Wobec powyższego należ stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy nie może wydawana być w oderwaniu od regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę dotyczyć ma tylko jednego obiektu budowlanego (budynku), to wadliwym jest wydanie tej decyzji dla kilku obiektów, które jako część wspólną mają wyłącznie garaż podziemny (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1064/17). Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeżeli zatem mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, i są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach, to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym (tj. wyłącznie poprzez wspólny garaż podziemny), nie czyni z nich jednego obiektu budowlanego. Są to bowiem odrębne obiekty budowlane, które jedynie funkcjonalnie (poprzez garaż podziemny) są ze sobą związane. W tym też znaczeniu nie może być traktowany jako jeden budynek, zespół kilku obiektów (dwa lub więcej) niepołączonych ze sobą częściami naziemnymi w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, że jest to jeden obiekt w sensie architektonicznym (por. także wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 49/18). Analizując zaś założenia urbanistyczno-architektoniczne zawarte we wniosku inwestora o ustalenie w niniejszej sprawie warunków zabudowy stwierdzić należy, że wbrew przyjętemu finalnie opisowi inwestycji (zmodyfikowanemu oświadczeniem z dnia 15.04.2015 r.; k. 53) wniosek ten nie dotyczy budowy jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym o dwóch bryłach, lecz planowana inwestycja w istocie stanowi budowę dwóch odrębnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Kwestia przyjętego dla inwestycji nazewnictwa (budynek o dwóch bryłach) pozostaje w sprzeczności wobec znajdującego się w aktach projektu zagospodarowania terenu, jednoznacznie wskazującego, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami wielomieszkaniowymi (por. mapa k. 21). Fakt połączenia tych dwóch odrębnych budynków wspólnym garażem podziemnym, nie może wpływać na zmianę przyjętej oceny i kwalifikacji zamierzenia budowlanego. Wspólny garaż podziemny obu budynków nie modyfikuje bowiem tego, że każdy z planowych budynków ma zostać wydzielony w przestrzeni za pomocą własnych przegród budowlanych oraz posiadać będzie odrębne (własne) fundamenty i odrębny dach (art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). To zaś oznacza, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami wielomieszkaniowymi, które nie będą miały wspólnych części naziemnych (por. też wyrok WSA z Krakowa dnia 1.04.2016 r., sygn. akt II SA/Kr 25/16). Funkcjonalne jedynie połączenie odrębnych budynków garażem podziemnym nie przesądza o rodzaju zamierzonej inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 731/13, od którego skarga kasacyjna oddalona została przez NSA wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2484/14). W konsekwencji uznać należało, że w ocenianym przypadku mamy do czynienia z zamierzoną przez inwestora budową dwóch odrębnych budynków wielomieszkaniowymi. Nazwanie zatem tego przedsięwzięcia "jednym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o dwóch bryłach nadziemnych" uznać należało za nieprawidłowe i wadliwe, skoro z zaprezentowanych rozwiązań architektonicznych bezspornie wynika, że w rozumieniu Prawa budowlanego – będą to dwa odrębne budynki wielorodzinne. Ustalenie więc warunków zabudowy dla takiego, "jednego dwubryłowego budynku" nie było dopuszczalne. Z uwagi na fakt, że zamierzona inwestycja to budowa dwóch budynków wielomieszkalnych, decyzja o warunkach zabudowy wiążąca organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, wadliwie ustala te warunki dla jednego obiektu. Z przedstawionych powodów, obie zaskarżone w tej sprawie decyzje podlegają uchyleniu. Z uwagi na przyjętą ocenę zaskarżonych decyzji, wykluczającą co do zasady możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej wnioskiem inwestora, ustosunkowanie się do zarzutów skargi oraz kontrola parametrów (wskaźników) przyszłej inwestycji, nie jest możliwa ani celowa, gdyż byłaby przedwczesna. Wniosek inwestora wyznacza bowiem ramy koniecznego postępowania o ustalenie warunków zabudowy i stanowi podstawę do przeprowadzenia stosownych czynności dowodowych, w tym sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dopiero ewentualnie odpowiednio zmodyfikowany wniosek inwestora, pozwoli ustalić dopuszczalność planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł jak w sentencji.