II SA/Kr 976/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja(spr) Sędziowie WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2004 r, znak:[...] Wojewoda M. na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku nr 46, poz. 543, z późn. zm.) art. 138 par. l pkt. 2 w związku z art. 151 par l pkt. l k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. K., od decyzji Starosty K. z dnia [...] 2004 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu na jej rzecz działki nr 119/13 o pow. 288 m2 oraz działek nr 119/23 o pow. 42 m i nr 119/24 o pow. 156 m2, odpowiadających poprzednio działce nr 119/3, położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K. objętych KW [...]- uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...] 2000 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek nr 119/3 o pow.188 m i-nr 119/13 o pow. 288 m , położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K. W obszernym uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda M. przedstawił przebieg postępowania wznowieniowego , a także wyprzedzającego je postępowania z wniosku K. K. o zwrot wywłaszczonych działek, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...] 2000 r., Nr:[...]. Decyzją tą Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie, z tym uzasadnieniem, że podstawa przejęcia przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie mieści się w pojęciu wywłaszczenia, gdyż nie została wymieniona w art. 216 ustawy z dnia 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia [...] 2001 r. K. K. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowych działek. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania podała fakt powzięcia wiadomości o istnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r., w której uzasadnieniu znalazło się stwierdzenie, iż regulacja prawna zawarta w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia. Postanowieniem z dnia [...] 2002 r. Prezydent Miasta K. - miasta naprawach powiatu wznowił postępowanie w sprawie zwrotu działek nr 119/3 i nr 119/13 obręb [...] jedn. ewid. [...] powołując się na art. 145 § l pkt 5 k.p.a., jako podstawę wznowienia postępowania. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Prezydent Miasta K. wydał decyzję z dnia [...] 2002 r. znak: [...] orzekającą w pkt l o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2000 r., znak:[...]; w pkt 2 o odmowie zwrotu działki nr 119/3 o pow. 188 m2 i działki nr 119/13 o pow. 288 m2 obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. objętych KW [...] na rzecz poprzedniej właścicielki. W wyniku odwołania K. K., Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2002 roku Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2002 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ze względu na fakt, iż działki nr 119/3 o pow. 188 m2 i działki nr 119/13 o pow. 288 m obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. objęte KW [...] stanowią własność Gminy K., Prezydent Miasta K. mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w dniu 19 maja 2003 roku w składzie 7 sędziów (OSP 1/03) uznał za zasadne wyłączenie się od załatwiania przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym pismem z dnia [...] 2003 roku nr [...] Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. przekazał Wojewodzie M. akta sprawy nr [...], dotyczące zwrotu działki nr 119/3 i nr 119/13 obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz K. K., z prośbą o podjęcie stosownych działań. Wojewoda M., działając na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] 2003 r. nr [...] wyznaczył S. K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta K. decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu działki nr 119/13 o pow. 288 m2 oraz działek nr 119/23 o pow. 42 m i nr 119/24 o pow. 156 m2, odpowiadających poprzednio działce nr 119/3. położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K. objętych KW [...] na rzecz K. K. W uzasadnieniu swojej decyzji S.K. stwierdził, iż art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w niniejszej sprawie zastosowania gdyż przedmiotowe nieruchomości nie został wywłaszczone w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu srticto, a więc na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia własności nieruchomości za odszkodowaniem. Przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego z dnia [...]1988 r, orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przeznaczonych pod obiekt "osiedle [...]". Decyzją ta została podjęta w oparciu o przepisy art. 12 ust. 1,3, i 5 ustawy z dnia 29. 04. 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. /Dz.. U. Nr 22 z 1985 r póz. 99, z późn. zm./.Ponieważ Skarb Państwa nie nabył przedmiotowych nieruchomości na podstawie żadnej z ustaw wymienionych wprost w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie przysługuj im status nieruchomości wywłaszczonych w rozumieniu art., 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21. 08. 1997 r., co w konsekwencji powoduje, że należało K. K. odmówić zwrotu nieruchomości składającej się z działek nr 119/13 i nr 119/3 odpowiadających w aktualnym operacie ewidencji gruntów działkom nr 119/23 , 119/24. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K., krytykując stanowisko przedstawione przez organ I instancji w jej uzasadnieniu podniosła, że przedmiotowa nieruchomość została w istocie wywłaszczona, a sprawa powinna zostać rozpoznana pod kontem istnienia przesłanek zwrotu nieruchomości, a zwłaszcza jej zbędności na cel wywłaszczenia. Ulica p.n. [...] nie istnieje, żadnych prac w związku z jej realizacją nie rozpoczęto tym samym wywłaszczone nieruchomości spełniają przesłankę zbędności i podlegają zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Dokonując analizy akt sprawy wszczętej wnioskiem K. K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej-ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2000 r. Nr: [...] pod katem wystąpienia powołanej jako podstawa wznowienia postępowania przesłanki z art. 145 par l pkt 5 k.p.a., Wojewoda M. stwierdził, iż fakt powzięcia przez pełnomocnika wnioskodawczyni M. P., wiadomości o istnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. sygn. W 13/92, w której uzasadnieniu znalazło się stwierdzenie, iż regulacja prawna zawarta w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia, nie stanowi przesłanki wznowienia przedmiotowego postępowania i nie może być traktowana jako istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna lub nowy dowód (art. 145 § l pkt.5 k.p.a.). Zgodnie z art. art. 145 par l pkt. 5 k.p.a. postępowanie zakończone ostateczną decyzją wznawia się jeżeli wyjdą na jaw istotne-dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W świetle powyższego, wznowienie postępowania w tym przypadku opiera się na łącznym wystąpieniu trzech przesłanek, po pierwsze ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy muszą być nowe, po drugie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, po trzecie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję ostateczną. Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. sygn. W 13/92 podjęta została w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 10 ust. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wykładni zawartego w tym przepisie sformułowania " pod budowę ulic". Natomiast stwierdzenie, iż regulacja prawna zawarta w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia nie uzyskało przymiotu powszechnie obowiązującej wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gdyż znalazło się w uzasadnieniu omawianej uchwały, która została podjęta na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości natomiast decyzja Prezydenta Miasta K.- miasta na prawach powiatu z dnia [...] 2000 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek nr 119/3 o pow. 188 m. i nr 119/13 o pow. 288 m obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. została podjęta na podstawie przepisów obowiązującej od dnia 01.01.1998 roku ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Wykładnia przepisów tej ustawy, uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r., sygn. W 13/92,- nie dotyczy. Ponadto należy zauważyć, iż jak się przyjmuje w literaturze, powszechna wykładnia prawa wynikająca z uchwał Trybunału Konstytucyjnego jest po prostu zwykłą zmianą kierunku orzecznictwa wynikającą z prawidłowego wyjaśnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego przepisu prawa. W konsekwencji przyjmuje się, iż zmiana wykładni prawa wynikająca z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, mająca, co istotne, miejsce w trakcie obowiązywania danej ustawy i dokonana po dacie wydania kwestionowanej ostatecznej decyzji administracyjnej, nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania, zakończonego tą decyzją wydaną przed ustaleniem powszechnie obowiązującej wykładni prawa (Eugeniusz Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego" Zachodnie Centrum Organizacji 1994 r. str. 81-85). Tym bardziej nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania zmiana wykładni prawa wynikająca z uchwały Trybunału Konstytucyjnego wydanej po pierwsze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy, po drugie w zakresie nie dotyczącym przedmiotowej sprawy (omawiana uchwała dotyczyła zawartego w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sformułowania " pod budowę ulic"), a po trzecie przed wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...] 2000 r. nr [...]. Wobec nie zaistnienia w przedmiotowym postępowaniu przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 par l pkt. 5 kpa, zgodnie z przepisem art. 138 par I pkt. 2 w związku z art. 151 par l pkt. l kpa należało uchylić w całości decyzję Starosty K. z dnia [...] 2004 r. nr [...] o odmowie zwrotu działki nr 119/13 o pow. 288 m2 oraz działek nr 119/23 o pow. 42 m2 ł nr 119/24 o pow. 156 m2, odpowiadających poprzednio działce nr 119/3, położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K. objętych KW [...] na rzecz K. K. orzec o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...] 2000 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek nr 119/3 o pow. 188 m2 i nr 119/13 o pow. 288 m2, położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K. Ponadto Wojewoda wskazał, iż zgodnie z kształtującym się na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13.02.2003 r. sygn akt II S.A./Kr 3044/00) nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest nabyciem w drodze wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w powołanym trybie nie jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust.3 i 4 oraz art. 216), której zwrot przewidują przepisy tej ustawy. Jak wskazał Sąd w powołanym wyżej wyroku przepis art.216 ustawy, rozszerzający możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i następne ustawy, nie wymienia bowiem postanowień art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie którego nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu okoliczność, że dana nieruchomość nie jest nieruchomością wywłaszczoną zobowiązuje organ do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, jaką jest mieszczenie się konkretnej nieruchomości w którejś z kategorii nieruchomości z art. 136 ust.3 i 4 albo art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzony powyżej fakt nie zaistnienia w przedmiotowym postępowaniu przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 par l pkt. 5 kpa powoduje, iż nie można dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy i oceny zbędności nieruchomości na cel jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa (na co zwraca uwagę odwołująca) a także nie można uchylić decyzji Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...] 2000 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek nr 119/3 o pow. 18 8 m i nr 119/13 o pow. 288 m , położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K., pomimo, że postępowanie w sprawie zwrotu tej nieruchomości powinno było zakończyć się decyzją o odmowie zwrotu działek nr 119/3 o pow. 18 8 m2 i nr 119/13 o pow. 288 m2, położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca K. K. wniosła o: - stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 par l pkt 2 k.p.a. ewentualnie o; - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty, zarzucając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 151 par l pkt. 2 k.p.a. i 138 par l pkt. 2 k.p.a., w szczególności przez brak orzeczenia, co do istoty sprawy po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego w sprawie, poprzez przyjęcie, iż stanowisko zajęte w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni prawa nie posiada waloru takiej wykładni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Podkreślając brak przesłanek wznowienia postępowania, Wojewoda podtrzymał argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie mogła być przez Sąd uwzględniona. Wznowienie postępowania jest środkiem weryfikacji decyzji ostatecznych, Służy usunięciu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej i jej skutki prawne. Przyczyny wznowienia postępowania-przesłanki wznowienia są ujęte w przepisie art. 145 par l pkt 1-7 i art. 145a. k.p.a. Zarzut wadliwości decyzji może być więc oparty wyłącznie na jednej z przesłanek zawartych we wskazanych przepisach. Jest wynika z akt sprawy skarżąca wskazała, jako przyczynę wznowienia postępowania, stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29. 03. 1993 r. /W. 13/927 w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29. 04. 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że uregulowanie prawne zawarte w tym przepisie mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia. W związku z powszechnie obowiązującą wykładnią przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości skarżąca uważa, że stanowisko Prezydenta Miasta K. zawarte w decyzji z dnia [...] 2000r. o umorzeniu postępowania nie jest zgodne z powszechną interpretacją prawa i zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania. Z tym stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Jak powiedziano wyżej wznowić postępowanie można tylko na podstawie art. 145 par l i 145a'. k.p.a. Owszem przepis art. 145a k.p.a. stanowi że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzją. Zaś par 2 tego przepisu zakreśla ramy czasowe do wniesienia skargi o wznowienie - termin l miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Ta przesłanka nie występuje w sprawie. Nie da się także wykładani Trybunału potraktować jako przesłanki o której mowa w art. 145 par l pkt 5 lub pkt 7 k.p.a. Trafnie organ odwoławczy stwierdza, że wzmiankowanej wykładni Trybunału Konstytucyjnego z 1993 r. nie można traktować jako nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji lecz nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie można też traktować wykładni przepisów ustawy dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dn. 11.07.1995 r. wypowiedział się, że ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni przepisów ustawy przez Trybunał Konstytucyjny, nie może być traktowane jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145par Ipkt 7 k.p.a. /por. wyrok NSA z 11.07. 1995 r., ISA452/94, ONSA 1995, nr 4 poz. 1927 Skoro nie występuje żadna z wymienionych przesłanek wznowienia postępowania, to nie można było dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy i dokonać oceny zbędności nieruchomości na cel jej przejęcia przez Skarb Państwa., a także co słusznie podkreśla organ odwoławczy nie można było uchylić zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2000 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowych działek. Na koniec należy zauważyć, że nastąpiła nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła wżycie z dniem 22. 09. 2004 r. (już po dacie wydania decyzji przez Wojewodę M.), a w przepisie art. 216 . rozszerzyła zakres stosowania przepisów rozdziału 6 działu odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29. 04. 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Fakt ten nie ma wpływu na treść wyroku w niniejszej sprawie, jednakże otwiera drogę postępowania zwrotowego poprzednim właścicielom nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie wymienionej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.