II SA/Kr 978/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E.S.-K. , S.S.-K. , M.K. , J.K. E.R. i T.R. na decyzję Wojewody z dnia 12 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących E.S.-K. , S.S.-K. , M.K. , J.K. , E.R. i T.R. kwotę 561,00 zł (pięćset sześćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18.10.2010 r., (znak:.......) Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 112 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tj.Dz. U. z 2010 r. Nr 102 póz. 651 z póź.zm. - zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) oraz art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości o pow. 0,0213 ha oznaczonej jako działka nr [....] o całkowitej pow. 0,0780 ha obr. 11 jedn. ewid. K. objętej Kw [....] będącej własnością Z.R. w [....] cz., M.S. w 6/160 cz., A.K. w 1/160 cz., L.W. w 1/160 cz., M.S. w 1/160 cz., E.S. i S.S. w 20/160 cz., M.K. i J.K. w 20/160 cz., E.R. i T.R. w 20/160 cz. przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy Zarządzenia Nr 6 Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 12.02.1977 r. w sprawie ustalenia terenu osiedla [....] i jego podziału na działki budowlane, zmienionego Zarządzeniem Nr [....] Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 10.08.1978 r., wydanego w trybie przepisów ustawy z dnia 6.07.1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, póz. 129 - zwaną dalej ustawą z dnia 6.07.1972 r.). W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. Na mocy Zarządzenia Nr 6 Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 12.02.1977 r. w sprawie ustalenia terenu osiedla [....] i jego podziału na działki budowlane, zmienionego Zarządzeniem Nr [....] Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 10.08.1978 r., wydanego w trybie przepisów ustawy z dnia 6.07.1972 r., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. 0,0395 ha oznaczonej jako działka nr [....] o całkowitej pow. 0,0780 ha obr. [....] jedh. ewid. [....] objęta księgą wieczystą [....] będącą własnością Z.R. , M.S. , A.K. , L.W. , M.S. , E.S. i S.S. , M.K. i J.K. , E.R. i T.R. . Powyższa nieruchomość weszła w skład nowoutworzonych działek nr nr [....] i nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] . 2. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 06.07.1972 r., za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na mocy zarządzeń wydanych na podstawie ustawy należało ustalić i wypłacić odszkodowanie na rzecz poprzednich właścicieli na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, tj. ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1974 r. Nr 10 póz. 64 ze. zm.). 3. Wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 23.01.2001 r. sygn. akt II SA/Kr 129/98 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17.06.1994 r. Nr [....] sprawa odszkodowania za część działki nr [....] o pow. 0,0213 ha objętej Kw....) nie została do chwili obecnej zakończona wydaniem decyzji odszkodowawczej. 4. Niemniej jednak postępowanie administracyjne może się toczyć jedynie wtedy, gdy ma swój "przedmiot". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, gdy zostaną łącznie spełnione następujące warunki: - w spawie działa organ administracji publicznej, - organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, - sprawa ma charakter indywidualny, - rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej, - w przepisach prawa materialnego administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, - sprawa musi mieć charakter otwarty, tzn. nie może być już rozstrzygnięta ostateczną decyzja (res iudicata), - zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną - istnieje podmiot mogący być stroną postępowania, - podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. (legitymacją procesowa), - podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosi inicjatywę w tym względzie. Brak w postępowaniu administracyjnym jednego z tych elementów skutkuje jego "bezprzedmiotowością". 5. W obecnym stanie prawnym zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 póz. 651 ze zm.), która weszła w życie w dniu 01.01.1998r. Przepisy tej ustawy ustanawiają zasadę jednoczesności orzekania ( w jednej decyzji) o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu z tego tytułu odszkodowania. Wyjątki od tej zasady przewiduje przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w sytuacjach przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa. W myśl art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis ten wprowadza nakaz bezpośredniego stosowania w/w ustawy do wszystkich postępowań administracyjnych objętych zakresem przedmiotowym tej ustawy, niezakończonych przed dniem je wejścia w życie decyzją ostateczną (tj. do 31.12.1997 r,). 6. Zdaniem orzekającego organu art. 129 ust. 5 o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do zdarzeń sprzed wejścia w życie w/w ustawy, a tym samym brak jest obecnie podstaw prawnych do wydania decyzji o odszkodowaniu w sprawach, w których przed 01.01.1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu, lecz bez ustalenia odszkodowania. 7. W takiej sytuacji obecnie nie można ustalić odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości na rzecz byłych właścicieli w/w nieruchomości lub ich spadkobierców z uwagi na fakt, iż przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed 01.01.1998 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym wobec braku materialnoprawnej podstawy orzekania o odszkodowaniu za odjęcie prawa własności tego gruntu. Odwołanie E.S. , S.S. , M.K. , J.K. E.R. oraz T.R. nie zostało uwzględnione i Wojewoda [....] decyzją z dnia 12.04.2011 r. (znak:....) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte lecz nie zakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zasada bezpośredniego działania przepisów nowej ustawy oznacza, że w sprawie wszczętej i nie zakończonej należy od dnia 1.01.1998 stosować - jako prawo materialne -nową ustawę. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie - czy obecnie obowiązujące przepisy w ogóle przewidują możliwość wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone (przejęte) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, za które nie wypłacono odszkodowania. W tym zakresie organ odwoławczy w całości podzielił pogląd organu l instancji, iż z uwagi na fakt, że przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1.01.1998 r. tj. przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak jest materialnoprawnej podstawy orzekania w tej kwestii, czego konsekwencją winno być umorzenie postępowania w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli E.S. , S.S. , M.K. , J.K. , E.R. , T.R. zarzucając: l. Naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powołanego wyżej przepisu nie stosuje się do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1.01.1998 r., podczas gdy: a) wniosku takiego nie da się wyciągnąć z treści tego przepisu, b) wniosek ten pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP zasadą ochrony własności oraz z konstytucyjną zasadą gwarantującą wywłaszczonemu prawo do odszkodowania wyrażoną w art. 21 ust. 1 Konstytucji, c) wniosek ten jest sprzeczny z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego 20.03.1952 r. ratyfikowanego przez Polskę 10.10.1994 r. (Dz. U. z 1995 r, nr 26, póz 175) - art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie będące konsekwencją pominięcia przez organ administracji faktu, iż w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 18.10.1997 r., nr [....] oraz poprzedzającej jej decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17.06.1994 r., nr [....] (na mocy których orzeczono o ustaleniu i wypłacie na rzecz poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych odszkodowania i dlatego postępowanie w tym przedmiocie powinno toczyć się w dalszym ciągu i powinno zostać zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Sytuacja ta mieści się w dyspozycji art. 233 powołanej wyżej ustawy stanowiącego, iż sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. polegające na ich pominięciu i nie wzięciu pod uwagę faktu związania Wojewody [....] , jego własną, wcześniejszą decyzją wydaną w niniejszej sprawie w dniu 18 grudnia 1997 r. nr [....] , w której uznał on co do zasady prawo skarżących do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, - art. 8 k.p.a. formującego fundamentalną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 105 § 1 k.p.a. będące konsekwencją przyjęcia przez organ administracji błędnego poglądu w kwestii wykładni art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na nieuprawnionym umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego i w oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [....] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. którą umorzono postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6.07.1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, póz. 129 - zwaną dalej ustawą z dnia 6.07.1972 r). A więc istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie - czy art. 129 ust. 5 o gospodarce nieruchomościami ma zastosowania do zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, i może mieć zastosowanie do wydania decyzji o odszkodowaniu w sprawach, w których przed 01.01.1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu, lecz bez ustalenia odszkodowania. Rzeczywiście orzecznictwo Sądów administracyjnych nie było w tej kwestii jednolite. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do tej linii orzeczniczej która stoi na stanowisku, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowania do zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, i może mieć zastosowanie do wydania decyzji o odszkodowaniu w sprawach, w których przed 01.01.1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu, nie ustalając jednocześnie odszkodowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia przede wszystkim wykładnia prokonstytucyjna i prounijna. Art. 21 ust. 2 Konstytucji gwarantuje prawo do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości a art. 64 chroni prawo własności. Nie można także pominąć o tego, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. ( Dz. U. z 1995 r. Nr 26, póz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk (zob. wyrok NSA z dnia 21.12.2009 r. l OSK 1111/08, wyroki WSA z dnia 6.12.2010 r. II Są/Kr 959/1 i z dnia 30.08.2011 r., II Są/Kr 715/11). Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę wyżej wyrażone stanowisko a także zwrócą uwagę, że w wyroku z dnia 23.01.2001 r, sygn.akt II Są/Kr 129/98 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie - przesądził, że skoro nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa, to w konsekwencji Skarb Państwa jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 01.01.2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (art. 99 ustawy z dnia 30.08. 2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.Unr.153 póz. 1271 z późn.zm.). Rzeczą więc organów będzie zapewnienie udziału w postępowaniu przedstawicielowi Skarbu Państwa. W tej sytuacji umorzenie postępowania administracyjnego - na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. -uznać należy za wadliwe i naruszające przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co musiał skutkować uwzględnieniem skargi. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.