II SA/Kr 979/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska (spr) WSA Aldona Gąsecka -Duda Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Wojewody [....] z dnia 23 marca 2009r., nr [....] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego J.T. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta T., na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. T. z dnia 7 lutego 2008 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] maja 1999 r. znak [...], udzielającą M. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. "1" obr. [...] w Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca twierdził, że przedmiotowa decyzja nie została mu doręczona, gdyż znajdujące się w aktach dwa zwrotne potwierdzenia odbioru tej decyzji oraz pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania nie zostały przez niego podpisane. Organ stwierdził również, że postępowanie przygotowawcze w sprawie podrobienia podpisu J. T. na tych dokumentach zostało umorzone. W uzasadnieniu decyzji wskazano nadto, że J. T. był stroną postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę i przedmiotowa decyzja została mu doręczona. Pozwoliło to na ustalenie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art.145 § 1 . Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewody [...] złożył J. T.. Wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o wznowieniu postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniu odwołania zarzucił, że Wojewoda [...] bezzasadnie przyjął, że wniesione przez niego odwołanie od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę stanowi wniosek o wznowienie postępowania i wniósł o rozpatrzenie jego pisma z dnia 7 lutego 2008 r. jako odwołania od decyzji z dnia [...].05.1999 r. Podniósł, że gdyby przyjąć, że przesyłkę adresowaną do niego doręczono zastępczo M. S. to doręczenie takie jest sprzeczne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. M. S. nosiła wówczas nazwisko W. i nie była ani pełnomocnikiem procesowym, ani do doręczeń. Nie była również domownikiem, ani dozorcą i w ogóle nie mieszkała pod tym samym adresem co J. T.. Brak było więc podstaw do odebrania przez nią korespondencji kierowanej do odwołującego się, tym bardziej, że między nimi istniał konflikt interesów. Odnośnie drugiego potwierdzenia odbioru ponownie stwierdził, że nie figuruje na nim jego podpis. Dal wykazania tej okoliczności wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa. Decyzją z dnia 23 marca 2009 r. (znak: [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przekazanie Staroście T. pisma J. T. z dnia 7 lutego 2008 r. zatytułowanego "Odwołanie" jako wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 65 kpa. J. T. postanowienia tego nie zaskarżył. Nadto Wojewoda [...] stwierdził, że podstawą umorzenia postępowania przygotowawczego w sprawie sfałszowania podpisu było przedawnienie, ale w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu podano, że "zeznania świadka J. T. o popełnieniu rzekomych przestępstw na jego szkodę przed 9 laty jest niewiarygodne". Organ II instancji stwierdził, że przesłanka wskazywana przez wnioskodawcę jako powód do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji nie została potwierdzona przed organami właściwymi do jej zbadania." Dlatego też uznał, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4) kpa. Organ odwoławczy, powołując się na treść art.146 kpa, podkreślił, że J. T. wystąpił o wznowienie postępowania po ponad 9 latach od daty wydania decyzji. Nadto podał, że wniosek J. T. o rozpatrzenie jego pisma z dnia 7.02.2008 r. jako odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].05.1999 r. został rozpatrzony odrębnym rozstrzygnięciem Wojewody [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...] wniósł J. T., domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu, podkreślając, że pokwitowanie odbioru stwarza jedynie domniemanie doręczenia, a sam dokument doręczenia nie jest wyłącznym dowodem zawartych w nim okoliczności. W razie wątpliwości, czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości konieczne jest przeprowadzenie wszelkich dowodów, w tym również wnioskowanego przez niego dowodu z opinii biegłego. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi, sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczyć należy, że w przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się pismo J. T. z dnia 7 lutego 2008 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 1999 r. nr [...]". W odpowiedzi na wezwanie organu o sprecyzowanie charakteru tego pisma J. T. podał, że " pismo ma dwoisty charakter i należy go traktować jako odwołanie oraz z ostrożności procesowej jako wniosek o wznowienie postępowania". Dlatego też postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r., wydanym na podstawie art.65 § 1 kpa Wojewoda [...] przekazał Staroście Powiatowemu w Z. "wniosek J. T. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].05.1999 r. znak: [...]". Wobec powyższego przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej do Sądu decyzji, była sprawa z wniosku J. T. z dnia 7 lutego 2008 r o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].05.1999 r. znak: [...]. W myśl art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (art.147 kpa). Zgodnie z art.148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dlatego też organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie organy nie ustaliły, czy wniosek o wznowienie był złożony w terminie. Stosownie do treści art.149 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Organ zobowiązany jest do podjęcia takiego postanowienia wtedy, gdy strona wskazuje we wniosku o wznowienie ustawową podstawę wznowienia. Postanowienie to wywiera jedynie skutki procesowe (nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej), natomiast stwierdzenie, czy przyczyna (przyczyny) wznowienia rzeczywiście wystąpiły mogą być oceniane po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 30.09.1999r IV SA 1532/97). Ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania . W niniejszej sprawie organy nie wydały takiego postanowienia, mimo, iż treść wniosku wskazywała na powołanie się przez stronę na ustawową podstawę wznowienia. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art.149 § 3 kpa, stanowiący, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Przepis ten, co prawda, nie określa przesłanek wydania takiej decyzji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że decyzja o odmowie wznowienia postępowania powinna być wydana, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe zachodzą wtedy, gdy wniosek składa osoba nie będąca stroną, gdy składa go osoba nie posiadająca zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przyczyny przedmiotowe występują zaś wtedy, gdy wniosek został złożony z uchybieniem terminu, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy kwestionowana decyzja nie była ostateczna, wreszcie w sytuacji, gdy we wniosku o wznowienie postępowania podnoszono inne zarzuty niż w art. 145 i 145a kpa. Wydając zaskarżone decyzje organy nie powołały się na istnienie takich przyczyn, uniemożliwiających wznowienie postępowania. Powodem wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie może być natomiast brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1995 r., SA/Po 416/95, Mon. Pod. 1996, nr 7, s. 214, wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r., IV SAB 77/98, Lex nr 43765, wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r., I SA 373/98, Lex nr 45123). Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje ( por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 53). Tymczasem, skoro organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że J. T. był stroną postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę i przedmiotowa decyzja została mu doręczona dlatego orzekł o odmowie wznowienia, oznacza to, że w istocie dokonał merytorycznej zasadności podstawy wznowienia. Identyczne uchybienie popełnił organ odwoławczy, stwierdzając, że przesłanka wskazywana przez wnioskodawcę jako powód do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji nie została potwierdzona przed organami właściwymi do jej zbadania i dlatego uznał, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4). Powołanie się przez organ odwoławczy na przepis art.146 kpa wydaje się wskazywać, że również norma w nim zawarta była podstawą wydania decyzji odmownej. Dlatego też podkreślenia wymaga, iż przepis art.146 § 1 kpa (" Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat") nie stanowi ujemnej przesłanki wznowieniowej (determinującej wydanie decyzji o odmowie wznowienia), ale jedynie ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Wreszcie, zauważyć należy, że skoro w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano przepis art.149 § 3 kpa w związku z art.145 § 1 pkt 4) kpa, to przyjąć należy, że organy nie miały wątpliwości, iż wskazywaną przez J. T. przesłanką wznowienia była sytuacja wymieniona w tym przepisie - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dla dokonania merytorycznej oceny wystąpienia tej przesłanki przesądzającego znaczenia, wbrew przyjętemu przez organy stanowisku, nie ma fakt umorzenia postępowania przygotowawczego (prowadzonego w sprawie podrobienia podpisu J. T. na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji wydanej w tej sprawie) wobec braku znamion czynu zabronionego. Dokonanie bowiem takiego ustalenia nie jest równoznaczne z dokonaniem oceny, że J. T. brał udział w postępowaniu administracyjnym. Dla wyprowadzenia takiego wniosku niezbędnym jest ustalenie, czy doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 1999 r. było skuteczne. Dlatego też uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, gdyż organy nie dokonały ustaleń niezbędnych dla zastosowania art.149 § 3 kpa. Decyzje organu I i II instancji naruszają tym samym również przepis art.149 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art.145§ 1 pkt 1) lit.c) p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.