II SA/Kr 98/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) AWSA Inga Gołowska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2007r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] 2007r. znak [...], którą nakazano M. P. i A. P. jako inwestorom dokonanie rozbiórki garażu -blaszaka usytuowanego na działce nr [...] w [...] o powierzchni zabudowy po obrysie zewnętrznym 5,00m x 6,00m wybudowanego bez pozwolenia na budowę - uchylono skarżoną decyzję w całości i w to miejsce nakazano M. P. i A. P. jako inwestorom, dokonanie rozbiórki obiektu tymczasowego - [...] garażu typu "blaszak" usytuowanego na działce nr [...] w [...] o powierzchni zabudowy po obrysie zewnętrznym 5,00m x 6,00m, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego podano, że w dniu [...] 2006r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] wszczął na wniosek M. K. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego podwójnego garażu " blaszaka " , usytuowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] 2006r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości w trakcie której ustalono, że na przedmiotowej działce, w odległości 1,10m od budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] usytuowane są obok siebie, na utwardzonym terenie, bez fundamentów, [...] garaże "blaszaki " o wymiarach 6,00m x 5,00m i wysokości 2,20-2,00m. W związku z wezwaniem, w dniu [...].2007r. w siedzibie inspektoratu stawili się M. P. i A. P., którzy do protokołu z przyjęcia stron oświadczyli "...że na postawione blaszaki na działce nr [...] w [...] nie posiadają zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę w Wydz. Architektury Starostwa Powiatowego." Z zapisu zawartego w protokole wynika, że "P.P. M. i A. P. są inwestorami garaży blaszaków usytuowanych na wspólnej działce należącej do P. S. I. ( matki), F. i M. K. nr [...]w [...]. " W dniu [...] .2007r. M. P. i A. P. złożyli w siedzibie PINB oświadczenie do protokołu, że " dobrowolnie rozbiorą garaże w terminie do końca [...] 2007r." W dniu [...].2007r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że przedmiotowe [...] garaże nie zostały rozebrane .W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z której wynika, że dla miasta [...] w obszarze położenia działki nr [...] brak ważnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji wydał powołaną na wstępie decyzję, od której odwołanie wniosła w terminie I. S. Organ pierwszej instancji nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.. W ramach postępowania odwoławczego, działając na podstawie art. 136 k.p.a., organ drugiej instancji pismem z dnia [...].2007r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie informacji, czy inwestorzy posiadali w dniu wszczęcia postępowania decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismem z dnia [...] 2007r. organ pierwszej instancji przekazał uzupełniony materiał dowodowy, z którego wynika, że M. P. i A. P. nie posiadali w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki. Uwzględniając powyższe oraz rozpoznając sprawę ponownie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wskazano dalej, że zaskarżona decyzja ostała wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Artykuł 48 tej ustawy stanowi: "1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2. w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych." Treść cytowanego przepisu naprowadza, że podstawową konsekwencją budowy lub wybudowania obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest nakaz rozbiórki, przy czym dotyczy on wyłącznie takich obiektów budowlanych, do których budowy, tj. wykonania, odbudowy, nadbudowy i rozbudowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ) ustawa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego należącego do kategorii "tymczasowych obiektów budowlanych", przez w myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego należy rozumieć "obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe ". Tymczasowe obiekty budowlane są pewną odmianą wszystkich obiektów budowlanych, wobec czego również w kategoriach "budynków", "budowli", czy "obiektów małej architektury" mogą się mieścić takie, które spełniają cechy wyszczególnione w powyższej definicji i są tymczasowymi obiektami budowlanymi. Przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych ze względu na brak trwałego związania z gruntem. Powyższe wynika z materiału zdjęciowego oraz sporządzonego w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji opisu przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również z jego charakterystyki podanej w odwołaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Artykuł 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy stanowi natomiast, że " pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska." W niniejszym przypadku przedmiotowy obiekt powstał według oświadczenia M. K. w dniach [...].2006r., istniał w dniu przeprowadzonej kontroli, tj. [...]2006r. oraz [...].2007r. Nie przewidziano zatem rozebrania garażu lub przeniesienia przed upływem 120 dni od jego realizacji. Mając na uwadze treści art. 29 ust. 1 pkt 12, wnioskując a contrario należy stwierdzić, że przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. W sytuacji realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę adekwatnym jest zastosowanie trybu postępowania art. 48 Prawa budowlanego. Ustalone okoliczności wskazują w sposób jednoznaczny, że inwestorzy wykonali przedmiotowy obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz, że nie ma możliwości jego zalegalizowania, bowiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym został wykonany przedmiotowy obiekt , zaś inwestorzy nie posiadali w dniu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie ostatecznej decyzji WZiZT dla realizacji garażu. Organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, w zakresie, w jakim nie wziął pod uwagę faktu, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Zważywszy jednak, że zgromadził on materiał wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, dokonana obecnie kwalifikacja nie wpływa na zmianę trybu postępowania. Organ odwoławczy korzystając ze swoich kompetencji zreformował zatem skarżoną decyzję, doprecyzowując jednocześnie nakaz rozbiórki, co nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przepisu art. 139 k.p.a. W sprawie uwag zawartych w odwołaniu dotyczących interpretacji art. 48 i art. 3 ustawy Prawo budowlane powyższe wywody stanowi odpowiedź na wniesione zarzuty. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2007r. znak [...] M. P. i A. P. domagali się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucali naruszenie art. 2 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie, a także art. 48 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, prowadzące w obu wypadkach do uznania, że z uwagi na braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego, obiektu tymczasowego - [...] garażu typu " blaszak ", usytuowanego na działce [...] w [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę, co skutkowało orzeczeniem nakazu rozbiórki. Skarżący wskazywali, że podtrzymują w całości jako własne zarzuty odwołania oraz te zarzuty do decyzji organu pierwszej instancji, które wytknął jako uchybienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...].2007r [...]. Odnośnie rozstrzygnięcia organu odwoławczego kwestionowali jedynie zasadność wskazań na brak możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Podnosili w tym zakresie, że przerzucenie na skarżących skutków braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie leży w gestii Gminy [...] stanowi naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, jaka została określona w art. 2 Konstytucji RP. Stwierdzenie o braku możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego w trybie przewidzianym w art. 48 ustawy uznawali za niewłaściwe, a co najmniej przedwczesne podając, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie winno ulec zawieszenie do czasu uchwalenia planu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wskazywał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji zawarte w niej rozstrzygnięcie znajdowało pełne uzasadnienie w przepisach ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając jednakże treść wydanego po tej dacie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007r. sygn. akt P 37/06 ( Dz. U. Nr 247, poz.1844 ), ostatecznie pozostawił rozstrzygnięcie uznaniu Sądu. Uczestnik M. K. domagał się rozbiórki przedmiotowego garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych, w tym do wydawania decyzji lub innych aktów rozstrzygających sprawę co do istoty. W sprawie niniejszej skarżący nie kwestionują prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia zawartych w decyzji reformatoryjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2007r. znak [...], jak również dokonanej przez organ odwoławczy z powołaniem stosownych przepisów ich kwalifikacji prawnej. Skarżący nie podnosząc również zarzutów natury proceduralnej. Uwzględniając powyższe oraz nadtoorganu administracji publicznej i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego powyższe kwestie jako niesporne oraz nie budzące zastrzeżeń w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli tego aktu, pozostawia się poza szerszymi rozważaniami. Zarzuty skargi stanowią polemikę z poglądem przyjmowanym przez organ drugiej instancji na gruncie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), zgodnie z którym nie istnieje możliwość legalizacji wzniesionego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, jeżeli w dacie orzekania o skutkach samowoli budowlanej dla terenu, na którym on się znajduje brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestorzy nie posiadają ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po dacie wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2007r. znak [...], problem poruszany w skardze był przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 20.12.2007r. sygn. akt P 37/06 ( Dz. U. Nr 247, poz.1844 ) orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, póz. 665 i Nr 127, póz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z treścią art. 145 a §1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja stanowi podstawę wznowienia postępowania. Artykuł 145 §1 pkt 1 "b " p.p.s.a. przewiduje natomiast, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść tego ostatniego przepisu, który używa pojęcia " stwierdzenia naruszenia prawa" wśród przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego należy wyodrębnić takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" ( art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 k.p.a. oraz art. 145a§1 k.p.a.), jak również takie, którym nie da się przypisać tej cechy. Tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup stanowił podstawę do uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 §1 pkt 1 "b" p.p.s.a. ( por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2000 r., III SA 4728/97, OSP 2000, z. 1, s. 51 i n. - aktualne również w obecnym stanie prawnym). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji przesądza o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej. To zaś skutkuje uchyleniem decyzji wydanej z uwzględnieniem takiej wadliwej podstawy prawnej niezależnie od tego, czy występujące uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145 §1 pkt 1 "b" p.p.s.a. Podstawę zawartego w pkt II. sentencji wyroku orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.