II SA/Kr 98/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2012 r. sprawy ze skargi E.S. Z.B. G.B. J.Z. B.W. M.M. M.M. , na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z 20 maja 2002 r., na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z 7. 07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (D. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) na wniosek Dyrektora Galerii Sztuki Współczesnej [....] w K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Nadbudowa i przebudowa budynku z przeznaczeniem na galerię sztuki wraz z infrastrukturą techniczną na terenie położonym przy [....] (działka nr..., fragment działek nr ....obr.....) zgodnie z załącznikami: liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – załącznik nr 1, warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z ustaleń planu miejscowego, z przepisów szczególnych i warunkami obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich - załącznik nr 2 - stanowiącymi integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że rozstrzygnięcie jest zgodne z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzonym Uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta K. z 16 listopada 1994r. zmieniającą Uchwałę w sprawie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (Dz. Urz. Województwa Krakowskiego nr 24, poz. 108 ze zm.). Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanej inwestycji ustalono w oparciu o rozstrzygnięcia planu jak wyżej, przepisy szczególne oraz na podstawie uzgodnień wydanych w toku postępowania przez właściwe organy i instytucje branżowe. Organ wskazał, że w decyzji zastosowano ustalenia § 14 planu, zgodnie z którym przebieg linii rozgraniczających obszary o różnych przeznaczeniach może być zmieniony w celu dostosowania do aktualnego stanu własności lub użytkowania pod warunkiem, że odległość linii nowo przeprowadzonej od ustalonej na rysunku planu nie przekroczy 10 m oraz, że powierzchnia żadnego z obszarów o podstawowym przeznaczeniu nie zostanie pomniejszona o więcej niż 10% powierzchni obszaru ustalonego na rysunku planu. Przesunięcie linii rozgraniczającej podyktowane zostało względami przestrzennymi wynikającymi z przyjętej koncepcji, a konkretnie z uwagi na wysunięty okap dachu o około 5,0 m poza lico budynku Galerii. Teren na którym usytuowany jest obiekt będący przedmiotem niniejszej decyzji leży w strefie polityki przestrzennej Nr 2 - ochrony wyjątkowych wartości kulturowych w której obowiązują przepisy § 58 zapisu planu tj. akceptacja zamierzenia inwestycyjnego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dla przedmiotowej inwestycji uzyskano opinię Wojewódzkiego Konserwatora oraz postanowienie akceptujące projekt decyzji WZiZT jako zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania w zakresie ochrony wartości kulturowych. Na skutek uwzględnienia zażalenia złożonego przez M.M. na ww. postanowienie, Konserwator postanowieniem z 5 marca 2002 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia opinii dotyczącej nośności fundamentów budynku w odniesieniu do jego nadbudowy. W przedłożonej opinii stwierdzono, że planowana nadbudowa nie spowoduje konieczności wykonania jakichkolwiek wzmocnień w budynkach przyległych. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w toku postępowania przez M.M. i J.S. organ wskazał, że zasadniczym celem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbadanie, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast organ administracji publicznej nie może badać zasadności zamierzenia inwestycyjnego oraz finansowania inwestycji. Z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Krakowa wynika, iż planowana inwestycja odpowiada wprost podstawowemu przeznaczeniu wskazanego terenu, ponieważ zaproponowana funkcja usług publicznych na terenie objętym inwestycją przekroczy 30% powierzchni użytkowej, zgodnie z § 20 tekstu do ustaleń planu. Spełniony został również wymóg zawarty w zapisie strefy Nr 2, tj. warunek uzyskania pozytywnych uzgodnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Głównego Architekta Miasta K. akceptującego bez zastrzeżeń rozwiązania przyjęte w koncepcji architektonicznej - opracowania wyłonionego w drodze konkursu architektonicznego. Zastrzeżenia wniesione przez J.S. odnośnie nieścisłości w projekcie koncepcyjnym oraz prawidłowości docelowego funkcjonowania obiektu dotyczą rozwiązań projektowych, które będą przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o ustalenie warunków zabudowy może ubiegać się każdy zainteresowany, w tym także nie mający prawa do dysponowania terenem objętym wnioskiem . Ważność decyzji została określona przez organ na dzień 31 grudnia 2003 r. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli: M.M. , M.M. , M.K.i innych ...., .Podnieśli, iż niedopuszczalne jest przekroczenie przez okap dachu projektowanego budynku granicy działki nie należącej do inwestora z uwagi na naruszenie regulacji przepisów kodeksu cywilnego. Zarzucili także rażące naruszenie prawa przez decyzję, z uwagi na regulacje rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.). Nadto odwołujący się wskazali, że część działki nr [....] , na której posadowiony jest opisywany budynek, jest w chwili obecnej przedmiotem sporu przed sądem powszechnym, co uzasadnia niezasadność ustalania warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 12 listopada 2002 r. znak: [....] , na podstawie 40 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zakresem badania organu administracji objęta jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ściśle określony przedmiot postępowania z tego zakresu uniemożliwia organowi administracji rozważanie i uwzględnianie okoliczności bezpośrednio nie związanych z przedmiotem postępowania, a odnoszących się choćby do argumentacji stron nawiązującej do uchybiania normom prawa budowlanego, rozporządzeń wykonawczych regulujących warunki techniczne inwestycji budowlanych, czy też rozbieżności ocen odnośnie prawidłowego stosowania przez strony postępowania norm prawa cywilnego. Dla obszaru obejmującego teren planowanej inwestycji obowiązuje Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. . Opisywana powyżej inwestycja planowana jest w terenach oznaczonych w planie symbolem M2U - 317 z przeznaczeniem podstawowym gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30% powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo - usługowej (netto) 1,2-1,7 licząc w granicach projektu zagospodarowania działki. Teren inwestycji położony jest w zasięgu stref polityki przestrzennej: Nr 2 (ochrony wyjątkowych wartości kulturalnych: § 38 i § 58 zapisów planu), Nr 10 (ochrony ekologicznej centrum miasta: § 46, § 59 zapisów planu) oraz Nr 18 (intensywności wielkomiejskiej: § 54, § 30, § 55 zapisów planu). Konsekwencją położenia terenu planowanej inwestycji w powyżej wskazanych strefach jest konieczność uzyskania akceptacji dla inwestycji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz konieczność przedłożenia koncepcji architektonicznej. Jak wynika z materiałów zgromadzonych w postępowaniu przedłożona została koncepcja architektoniczna przedmiotowego przedsięwzięcia i uzyskała ona akceptację [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (opinia z 5 października 2001 r.) oraz Głównego Architekta Miasta K. (opinia z 26 września 2001 r.). Z uwagi na fakt, iż w przyjętej koncepcji architektonicznej rozbudowy, część okapu dachu została wysunięta o około 5,0 m poza lico budynku planowanego do przebudowy na wysokości około 10 m od poziomu chodnika, nad obszar oznaczony symbolem KT (Obszar Tras Komunikacyjnych), organ l instancji trafnie zastosował regulację § 14 planu (wskazującego, iż przebieg linii rozgraniczających obszary o różnych przeznaczeniach może być zmieniony w celu dostosowania do aktualnego stanu własności lub użytkowania pod warunkiem, że odległość linii nowo przeprowadzonej od ustalonej na rysunku planu nie przekroczy 10 m oraz, że powierzchnia żadnego z obszarów o podstawowym przeznaczeniu nie zostanie pomniejszona o 10% powierzchni obszaru ustalonego na rysunku planu) i orzekło przesunięciu linii rozgraniczających obszaru M2U o 5 metrów w kierunku obszaru KT. Nadto sporządzona została opinia konstrukcyjno budowlana dotycząca projektowanej nadbudowy opracowana przez rzeczoznawcę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w której nie stwierdzono konieczności dokonywania jakichkolwiek wzmocnień w budynkach przyległych do budynku, w którym planowana jest rozbudowa. Nadto organ II instancji podniósł, że wykładnia przepisów planu pozwala równocześnie przyjąć, iż na terenach już zabudowanych nie mają zastosowania wskaźniki intensywności zabudowy obowiązujące dla danego obszaru. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor nie ma obowiązku legitymować się tytułem prawnym do terenu, na którym inwestycja ma zostać zrealizowana. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestorowi, który nawet planowałby rozbudowę budynku w ten sposób, iż część okapu dachu przekraczałaby granicę terenu nie należącego do inwestora, nie naruszałoby w żadnej mierze sfery cywilno-prawnego prawa podmiotowego jej dotychczasowego właściciela nie będącego inwestorem. Co więcej, o uzyskanie decyzji z omawianego zakresu może się jednocześnie ubiegać dowolna ilość wnioskodawców (art. 46 ust. 1 ustawy), choćby żaden z nich nie dysponował żadnym tytułem prawnym do terenu. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje jednak, iż planowana nadbudowa i przebudowa zostanie ewentualnie zrealizowana na działce [....] , obr. [....] oraz częściowo na działkach [....] . Oznacza to, iż nawet jeżeliby możliwe byłoby uwzględnienie argumentacji odwołujacych się, co do naruszenia zaskarżoną decyzją ich prawa własności, to stwierdzić należy, iż de facto i tak ich cywilne prawa nie zostałyby w żadnym stopniu "uszczuplone". Nikt z odwołujących się nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na których częściowo planowana jest przedmiotowa rozbudowa (dz. nr....). Kolegium nie uwzględniło także zarzutu rażącego naruszenia prawa z uwagi na regulacje rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.). Wskazało, że organy orzekające w sprawach z zakresu ustalania warunków zabudowy nie mogą przejmować kompetencji właściwych dla organów administracji budowlanej i precyzyjnie ustalać i oceniać poszczególnych odległości i parametrów technicznych inwestycji w odniesieniu do istniejących zabudowań i obiektów infrastrukturalnych, co jest domeną postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Również fakt, iż część działki nr [....] - na której posadowiony jest przewidziany do rozbudowy budynek - jest w chwili obecnej przedmiotem sporu przed sądem powszechnym, nie może powodować wstrzymania wydania decyzji z opisywanego zakresu z powodów już powyżej wskazanych, a to dlatego, że tytuł prawny inwestora do terenu opisywanej inwestycji jest na obecnym etapie bez znaczenia. Istota decyzji ustalającej warunki zabudowy zasadza się na tym, iż nie rozstrzyga ona o szczegółowych rozwiązaniach z zakresu prawa budowlanego, a inwestor nie ma obowiązku niczego uzgadniać z właścicielami gruntów sąsiednich, gdyż poprzez uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia nie dysponuje żadnymi uprawnieniami mogącymi ingerować w przysługujące Odwołującym się prawo własności. Kolegium podkreśliło, że organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu, uchwalonego przez radę gminy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M.M. i M.M. , M.K. , K.K. , J.Z. , G.B. , i innych..... Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 , art. 1 ust.2, art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy powinna uwzględniać walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, wymagania architektoniczne i krajobrazowe. Kolegium nie ustosunkowało się do wniesionych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń dotyczących nośności fundamentów budynku, nieuregulowanego stanu prawnego i toczącego się postępowania sądowego w sprawie odzyskania nieruchomości, jak również braku legitymacji Galerii do wystąpienia z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższy przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga jest niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 listopada 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 20 maja 2002, którą organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Nadbudowa i przebudowa budynku z przeznaczeniem na galerię sztuki wraz z infrastrukturą techniczną na terenie położonym przy [....] (dz. nr .....obr.....) wraz z dwoma załącznikami. Na wstępie należy wskazać, że decyzja, którą organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. przedsięwzięcia i którą organ odwoławczy utrzymał w mocy, stosownie do zawartych w niej ustaleń utraciła ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., a zatem nie pozostaje już w obiegu. Tym niemniej rzeczą Sądu jest skontrolowanie legalności ww. decyzji na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 43 ustawy z 7.07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że o ile dla terenu inwestycji obowiązuje plan miejscowy jego ustalenia muszą być zachowane w decyzji WZiZT. Potwiedza to dyspozycja z art. 40 ust. 1, zgodnie z którą w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13, na podstawie przepisów szczególnych. Jak wynika z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów dla terenu inwestycji w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzony Uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta K. z 16 listopada 1994r. zmieniającą Uchwałę w sprawie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (Dz. Urz. Województwa K. nr 24, poz. 108 ze zm.). W ocenie Sądu, co z całym naciskiem należy podkreślić, zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z ww. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem organ administracji nie mógł odmówić wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji . W szczególności ustalenia organów nie naruszają przepisu § 14 miejscowego planu w zakresie zmiany przebiegu linii rozgraniczającej obszary o różnych rodzajach przeznaczenia tj obszaru oznaczonego symbolem M2U i obszary oznaczonego symbolem KT, jak również przepisów §§ 30,38, 46, 54, 55 i 58 ww. miejscowego planu. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, że decyzje wydane w tej sprawie naruszają art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie bowiem z tym przepisem: w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z treści tego przepisu wynika, że nie ma on zastosowania w rozpatrywanej sprawie gdyż organy na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają obowiązku uwzględniać treści przepisów prawa budowlanego w tym przepisów techniczno-budowlanych, normujących m. in. zachowanie odległości miedzy budynkami tak aby umożliwić naturalne oświetlenie budynków sąsiednich przeznaczonych na pobyt ludzi. Stąd na tym etapie postępowania stanowiącym wstępny etap procesu inwestycyjnego nie bada się i nie ustala precyzyjnych parametrów nadbudowy i przebudowy budynku galerii sztuki przy [....] w K. Organy administracyjne w rozpatrywanej sprawie nie miały również obowiązku brać pod uwagę stanu własności terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również faktu, że w stosunku jednej z nich toczy się postępowanie przed sądem powszechnym, gdyż zgodnie z art. 46 ust. 1. I 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację o tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2). Oznacza to, że każdy niezależnie od tego czy przysługuje mu jakikolwiek tytuł do terenu może wystąpić z wnioskiem o ustalenie w stosunku to terenu WZiZT. Nadto dla tego samego terenu decyzję o WZiZT można wydać więcej niż jednemu, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 1a (art. 46 ust. 1), co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Wbrew zarzutom skargi organy nie mają obowiązku oceniać celowości, w tym walorów ekonomicznych i architektonicznych przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a należało orzec jak w sentencji. .