II SA/Kr 980/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi Z.C.-M. na decyzję Wojewody z dnia 12 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Z.C.-M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 980/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia 28 października 2010 r. znak [...] , na podstawie art. art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpoznaniu wniosku Gminy Miasta Z. , zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych z lokalami socjalnymi na działkach nr [...] i [...] w Z. , budowę infrastruktury technicznej i zjazdu z drogi wewnętrznej na działkach nr nr [...] , oraz rozbiórkę istniejącego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] . W decyzji zastrzeżono kilkanaście warunków, w tym określono obowiązek przebudowy istniejącego kolektora kanalizacji sanitarnej przed przystąpieniem do realizacji budynków, oraz obowiązek wykonania, w oparciu o stosowne pozwolenia na budowę, muru oporowego wzdłuż brzegu potoku [...] – przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Organ wskazał, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy (dot. budynków) i decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego (dot. sieci), posiada wszystkie wymagane uzgodnienia , jest kompletny i zgodny z warunkami technicznymi. W odwołaniu od tej decyzji Z.C. podniosła, że według projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] , [...], który to projekt był już trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu, oraz zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 grudnia 1999 r. obszar, na którym znajduje się teren inwestycji, jako teren zalewowy, nie jest przeznaczony pod zabudowę. Teren ten zaliczono do strefy TOw – tereny otwarte o wysokim reżimie ochrony. W projekcie planu nie oznaczono obszaru ograniczonego użytkowania dla pobliskiej oczyszczalni ścieków, choć obowiązek taki wynika z ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. Zdaniem skarżącej postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winno było być zawieszone na podstawie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołująca zakwestionowała również liczbę projektowanych miejsc parkingowych (nie zgadza się z liczbą zaprojektowanych lokali mieszkalnych), szerokość drogi dojazdowej i brak zieleni urządzonej. W toku postępowania odwoławczego na żądanie organu odwoławczego uzupełniono projekt budowlany o potwierdzenie prawidłowości przeniesienia linii rozgraniczających teren inwestycji na projekt zagospodarowania terenu, potwierdzenie poprawności uzgodnienia pożarowego, jednoznaczne oznaczenie zbiorczego rysunku projektu zagospodarowania terenu. Inwestor przedłożył także Decyzję Starosty T. z dnia 9 września 2010 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie muru oporowego wzdłuż potoku [...] , oraz decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 9 kwietnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej inwestycji budowy umocnienia liniowego brzegu potoku. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r. znak [...] Wojewoda [...] decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że projekt budowlany, po naniesieniu poprawek, spełnia wymagania art. 35 Prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego, spełnia też warunki przewidziane w decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 11 stycznia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Wojewody zawarty w punkcie VIII decyzji Burmistrza z dnia 11 stycznia 2010 r. warunek ("od strony potoku ....należy wykonać trwałe zabezpieczenie") nie oznacza konieczności objęcia jednym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę także tej inwestycji. Wynika to ze stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. – Zarząd Zlewni [...] w N. zawartego piśmie z dnia [...] 2010 r., jak również wprost z postanowienia Burmistrza Miasta Z. z dnia 21 marca 2011 r. wydanego na podstawie art. 113 kpa. Dla spełnienia tego warunku zatem wystarczające było zastrzeżenie w decyzji konieczności wzniesienia muru oporowego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Wojewoda podkreślił, że o możliwości lokalizacji inwestycji na wskazanym terenie przesądziła decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, którą organ budowlany jest związany. Organ ten nie może badać zarzutów odnoszących się do tej decyzji. Wskazał też Wojewoda, że liczba projektowanych miejsc postojowych odpowiada tej, która została określona w decyzji o warunkach zabudowy (38 miejsc na 75 lokali mieszkalnych), zachowano przewidziany tą decyzją wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Teren inwestycji ma połączenie z drogą krajową nr [...] poprzez istniejący zjazd oraz drogę wewnętrzną, przebiegającą po działkach nr nr [...] , będących własnością inwestora. Do dokumentacji projektowej dołączono oświadczenie zarządcy drogi krajowej o możliwości włączenia projektowanej inwestycji do sieci dróg lądowych. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej. Organy wydające pozwolenia na budowę danej inwestycji, nie mają uprawnień do badania parametrów dróg dojazdowych do inwestycji, o ile nie są one objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w ramach rozpatrywanego wniosku. W nawiązaniu do uwagi wniesionej przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego organ wyjaśnił, że teren inwestycji położony jest poza granicami Parku Kulturowego Kotliny [...] utworzonego uchwałą Rady Miasta Zakopane z 20 grudnia 2007 r. , oraz że brak jest jakichkolwiek danych dla ustalenia, jakoby na terenie inwestycji znajdował się obiekt, co do którego orzeczono by nakaz rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.C. zarzuciła, że organy nie uwzględniły istnienia obszaru ograniczonego użytkowania ustanowionego w związku z sąsiedztwem oczyszczalni ścieków, tego, że teren inwestycji znajduje się na obszarach zalewowych, oraz nieuporządkowanie sprawy dojazdu z głównej ulicy [...] opisanej w decyzji jako droga wewnętrzna. Skarżąca stwierdziła, że zawarty w decyzji warunek dotyczący budowy muru oporowego od strony potoku nie jest dostateczną gwarancją zabezpieczenia terenu, podała, że "pieszo – jezdna" droga dojazdowa szerokości 3,3 m, jest już niewystarczająca do obsługi istniejących już obiektów, nie będzie więc zabezpieczać prawidłowego połączenia z drogą publiczną nowych inwestycji. Skarżąca podniosła, że istniejący na działce nr [...] budynek jako pozostałość po dawnej betoniarni miał być rozebrany z chwilą ukończenia prac przy budowie oczyszczalni ścieków. Zwróciła uwagę, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. przewidziany został obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla "terenów związanych z innymi przedsięwzięciami finansowanymi całkowicie bądź częściowo z budżetu gminy (sporządzenie planów w miarę konkretyzacji zamierzeń realizacyjnych)". Zdaniem skarżącej ten zapis Studium oznacza , że decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji finansowych z budżetu gminy nie może być wydana na podstawie decyzji wz, lecz tylko na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi odwołując się do uzasadnienia własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (....) właściwy organ sprawdza m.in.: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (.....), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (....). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (złożenie wniosku w dacie ważności decyzji wzizt, oraz złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie organ zadeklarował, że dokonał odpowiednich sprawdzeń. Deklaracja ta jednak nie znajduje pełnego pokrycia w materiale sprawy. Otóż organ odwoławczy wprost stwierdził, że w ani w jego, że w kompetencjach organu wydającego pozwolenia na budowę nie mieści się badanie kwestii drogi dojazdowej, o ile jej budowa nie jest wnioskiem. Pogląd, o którym mowa, nie znajduje oparcie w przepisach prawa. Teza o braku podstaw do stosowania w rozpatrywanej sprawie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. wyprowadzona została prawdopodobnie z treści § 2 wg. którego przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie oraz przy zmianie sposobu korzystania z budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Uznano, że skoro zgłoszony do zatwierdzenia projekt nie obejmuje budowy dojazdu, to nie dotyczą go wymagania zawarte w przepisach § 14. Wniosek taki jest z gruntu fałszywy. Rozporządzenie, o którym mowa reguluje warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w tym kontekście należy odczytywać sformułowany w ustępie 1. § 14 warunek zapewnienia odpowiedniego dojścia i dojazdu do drogi publicznej. Warunek ten odnosi się do działek budowlanych, budynków i urządzeń z nim związanych. Istotą tego przepisu jest przede wszystkim sformułowanie wymagania adresowanego do inwestora zamierzającego wznieść budynek. Kwestią wtórną zaś jest określenie minimalnych parametrów technicznych precyzujących to wymaganie. Zawsze więc obowiązkiem organu badającego przedłożony projekt zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 c) będzie sprawdzenie czy projektowany budynek ma (czy też będzie miał) zapewnione odpowiednie dojście i dojazd do drogi publicznej bez względu na to, czy zamiar inwestora obejmuje, czy nie obejmuje budowę drogi, chodnika czy też ciągu pieszo-jezdnego. Innymi słowy to, że w ramach inwestycji nie przewiduje się robót budowlanych związanych z dojściem i dojazdem, nie oznacza, że organ zwolniony jest od dokonania sprawdzeń w tym zakresie. Jest oczywiste, że w razie stwierdzenia, iż takie, odpowiednie w świetle § 14 (i innych ew. przepisów) dojście i dojazd już istnieją, wniosek inwestora i projekt pod tym względem nie będą wymagały uzupełnień. Jeśli jednak połączenia nie ma w ogóle, albo ze względów technicznych jest ono nieodpowiednie, pozwolenie na budowę bez odpowiednich uzupełnień nie będzie mogło być udzielone. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazała, że teren inwestycji połączony jest z drogą publiczną drogą wewnętrzną szerokości ok. 3 m. W projekcie nie przewidziano żadnych robót związanych z tym szlakiem. Zadaniem organu było zatem dokonanie oceny, czy zapewnienie w taki sposób połączenia z drogą publiczną jest wystarczające w relacji do przeznaczenia budowanego obiektu i wymagań przeciwpożarowych. Jak z powyższego wynika organ wadliwie wyłożył przepis § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w następstwie czego, z istotnym naruszeniem art. 7 i 77 kpa, rozstrzygnął sprawę bez jej należytego wyjaśnienia w omawianym zakresie. Rację ma organ twierdząc, że jest związany ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Związanie to polega na tym, że organ ten samodzielnie nie może stwierdzić, że lokalizacja obiektu w danym terenie nie jest dopuszczalna, albo że inwestycja winna spełniać inne, niż określone tą decyzją, warunki. Nie oznacza to jednak, że organ architektoniczno – budowlany jest całkowicie zwolniony od jakiejkolwiek dbałości o generalną zgodność inwestycji z prawem. O ile miałoby się więc okazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została - tak jak twierdzi to skarżąca - dla inwestycji (terenu) objętej obowiązkiem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, to organ winien podjąć działania zmierzające do wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić samodzielnego źródła obowiązku uchwalenia planu, może jednak stanowić je przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który do Studium nawiązuje. Kwestia ta, podnoszona już w odwołaniu, winna była zostać przez organ odwoławczy należycie zbadana. Lakoniczne stwierdzenie, że organ budowlany nie może kontrolować decyzji wz nie było wystarczające. Podobnie rzecz ma się z zarzutem skarżącej dotyczącym obszaru ograniczonego użytkowania dla oczyszczalni ścieków. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w tej mierze, a zwrócić trzeba uwagę, że między innymi z powodu niewyjaśnienia tej kwestii Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku wielorodzinnego na tym samym terenie (decyzja SKO z dnia 7 marca 2011 r. – k. 77 akt administracyjnych). O ile inwestycja miałaby by być lokowana wbrew zakazowi wynikającemu z ustanowienia takiego obszaru, organ budowlany także winien wykazać stosowną aktywność. Prawidłowo natomiast organ odwoławczy poczynił ustalenia co do położenia terenu inwestycji w granicach Parku Kulturowego Kotliny [...] , prawidłowo też uznał, że zastrzeżenie warunku urządzenia muru oporowego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie odpowiada warunkowi zawartemu w pkt VIII decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Bez wpływu na tę ocenę pozostają wątpliwości skarżącej co do rzeczywistej woli, czy też finansowych możliwości inwestora w tym zakresie. Poprawnie organ uznał, że istnienie na terenie inwestycji budynku, który według skarżącej "miał być rozebrany" nie stanowi przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę z odpowiednim warunkiem. Zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę nie może więc nastąpić wówczas, kiedy nakaz rozbiórki nie wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. W ponownym postępowaniu powyższe kwestie winny zostać prawidłowo wyjaśnione. Brak należytego wyjaśnienia sprawy stanowi podstawową przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak ten stanowi istotne uchybienie przepisom art. 7 i 77 kpa. Wyrok w pkt. I wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt c, w punkcie II na podstawie art. 152, w punkcie III na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.