II SA/Kr 981/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 marca 2002r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 30 / trzydzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000, Nr 46, poz. 543) po rozpoznaniu odwołania A. W. działającej przez pełnomocnika adwokat M. S. z Kancelarii Adwokackiej w L., ul. [...], od decyzji Zarządu Miasta L. z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...] w sprawie odmowy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki ew. nr 1 położonej w L. w obr. Nr [...] ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w L., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 33 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Jak zatem wynika z treści tego przepisu stosunek użytkowania wieczystego nie może być rozwiązany w drodze orzeczenia rozwiązującego a jedynie w drodze czynności prawnej. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a ustawodawca poczynając od 1990 r. konsekwentnie pozbawiał ją elementów administracyjnoprawnych. Aktualne brzmienie art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami całkowicie oddaje w ręce - z jednej strony właściciela, a z drugiej strony użytkownika wieczystego - kształtowanie elementów treści stosunku prawnego użytkowania wieczystego, które może być dokonywane wyłącznie w drodze czynności cywilno-prawnych zdziałanych przez strony tego stosunku. Zdaniem Kolegium takie ukształtowanie instytucji użytkowania wieczystego czyni drogę administracyjną bezprzedmiotową a zatem postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt: [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie A. W. Skarżąca zarzuca organu odwoławczemu ponad pięcioletnie uchylanie się od rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a także nie zgadza się z umorzeniem przez Kolegium postępowania odwoławczego w sprawie. Podnosi, że brak rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki ew. nr 1 położonej w L. w obr. Nr [...] ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w L. czyni niemożliwym rozpoznanie jej wniosku o zwrot tej nieruchomości. Dodaje przy tym, że złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w dniu 25 stycznia 1997 r, tj. zanim uchwalono obecnie obowiązującą ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazuje także, że w podobnej sprawie dotyczącej innej nieruchomości Kolegium w dniu [...] maja 1997 r. podjęło merytoryczną decyzję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz jego argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. W. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.: jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki ew. nr 1 położonej w L. w obr. Nr [...] ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w L. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące innej sprawy administracyjnej, w której Kolegium - zgodnie ze stanowiskiem skarżącej - podjęło decyzję w dniu [...] maja 1997 r. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, Gospodarka - Administracja Państwowa 1988 r. nr 22, s. 43). Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97 (LEX nr 48737), organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji; organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy -zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że wydając decyzję z 26 marca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] obowiązane był uwzględnić zmiany stanu prawnego wynikające z art. 233 w związku z art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym to, że postępowanie administracyjne w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego jest niedopuszczalne, inaczej mówiąc - bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie administracyjne stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania łączy się w doktrynie prawa administracyjnego z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania administracyjnego. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Z tą drugą sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W obu przypadkach umorzone powinno być całe postępowanie administracyjne, a nie tylko ta jego część, która toczyła się po utracie przez sprawę w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, z powodu których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej, mogą być różnorodnej natury. Jedną z nich może być zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego. Prowadzi ona do umorzenia postępowania przede wszystkim wtedy, gdy przewiduje to wyraźnie przepis ustawowy. Jednakże nawet wówczas, gdy przepis takiego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego nie przewiduje, należy przyjąć, że zastosowanie ma ogólny przepis art. 105 § 1 k.p.a. zawsze wtedy, gdy w świetle prawa materialnego oraz ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA w Szczecinie z dnia 21 stycznia 1999 r., SA/Sz 1029/97, LEX nr 36139). Pomiędzy umorzeniem postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 3 KPA istnieją zasadnicze różnice. Cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 k.p.a. jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz wymaga od organu odwoławczego ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wymieniony przepis nakłada bowiem na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1999 r., IV SA 2498/98, LEX nr 48645). Tylko wyjątkowo nastąpić może umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 KPA - np. wówczas, gdy strona odwołująca się cofnie odwołanie albo gdy okaże się, że decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Z kolei decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) oznacza, że organ odwoławczy umarza postępowanie będące w toku, które stało się bezprzedmiotowe w całości, nie zaś postępowanie, które zostało zakończone wydaniem decyzji. Wcześniejsze uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji sprawia, że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie jest zakończone, a skoro stało się bezprzedmiotowe, to dopuszczalne jest jego umorzenie przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania przed organem pierwszej instancji bez wcześniejszego orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu, co wyraźnie wynika z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może przy tym umorzyć postępowania bezpośrednio na podstawie art. 105 k.p.a., ponieważ zakres możliwych decyzji organu odwoławczego regulują wyłącznie przepisy art. 138 k.p.a. Przesłanką umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, albo gdy nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego bądź też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem pierwszej instancji. Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się np. sytuacje, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowano decyzję do osoby nie będącej stroną w sprawie, naruszono przepisy o właściwości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 1167/97, LEX nr 47913), a także gdy doszło do zmiany stanu prawnego w toku postępowania. Stosownie do art. 233 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami -sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Odpowiednikiem dotychczasowego art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił podstawę wydania przez Zarząd Miasta L. decyzji z dnia [...] stycznia 1997 r. jest obowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który -poza innymi modyfikacjami - przewiduje drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym dla załatwienia tego rodzaju sprawy. Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji, podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podstawa ta odpadła - po wydaniu przez Zarząd Miasta L. decyzji z dnia [...] stycznia 1997 r., a przed rozpatrzeniem odwołania od niej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 26 marca 2002 r. - ponieważ z dniem 1 stycznia 1998 r. -stosownie do art. 242 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc. Jeżeli podstawa działania organu pierwszej instancji odpadła, organ odwoławczy nie był już uprawniony do dokonania oceny zasadności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, czego nie zmienia okoliczność drastycznego naruszenia przez organ odwoławczy terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Nie mogąc dokonać oceny decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie mógł również sam rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty na mocy nowych przepisów, gdyż - stosownie do art. 233 w związku z art. 33 ust. 3 nowej ustawy - w chwili orzekania sprawa nie należała już do drogi postępowania administracyjnego, lecz do drogi postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W tej sytuacji organ odwoławczy mógł tylko uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ postępowanie pierwszej instancji stało się -jak stanowi art. 105 § 1 k.p.a. - bezprzedmiotowe, chociaż nie było bezprzedmiotowe w jego chwili wszczęcia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 listopada 1998 r., l SA 641/98, LEX nr 44567). Przedstawione wyżej stanowisko koresponduje z poglądem wyrażonym w przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01, publ.: OSNP z 2003 r., nr 3, poz. 56, zgodnie z którym zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Jeżeli podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a podstawa ta odpadła przed rozpatrzeniem odwołania wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt: [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty jest zbędne.