II SA/Kr 981/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Barbara Pasternak Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. [ ] w przedmiocie opłaty za wydanie postanowienia I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. decyzją z ........na podstawie art. 104 kpa oraz art. 36, ust. 1 - 4 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, póz. 575 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4.02.2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, póz. 193) ustalił opłatę za wydanie postanowienia dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pod nazwą "Budowa chodnika jednostronnego przy drodze wojewódzkiej nr ................." w wysokości 44 zł. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zarzucając, że organ ł instancji naruszył przepisy art. 36 w/w ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem odwołującego organ rozpoznający sprawę w l instancji naruszył również art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Odwołujący podał, że Wójt Gminy C. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. o uzgodnienie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji i PPIS w N. postanowieniem ..........uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych w/w inwestycję. W ocenie odwołującego przedmiotowe postanowienie stanowi w istocie opinię organu administracyjnego wydawaną w ramach tak zwanego współdziałania organów w trybie art. 106 kpa. Ocena w nim zawarta zawiera się w ustawowych kompetencjach działającego w ramach władztwa publicznego organu, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania opinii jak i, że obowiązek ten nie zawiera się w czynnościach o charakterze odpłatnym. Za wydanie postanowienia w trybie art. 106 kpa organ nie może pobierać więc żadnych opłat. Powołanie się przez organ i instancji na art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z 14. 03. 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4.02. 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak również naliczenie opłat z tego tytułu jest nieuprawnione. Dodatkowo odwołujący zarzucił decyzji l instancji brak wskazania w niej w oparciu o jaką kalkulację określono wysokość przedmiotowej opłaty jak i brak wskazania jakie konieczne czynności zostały przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. podjęte, które uzasadniałby jej nałożenie oraz obowiązek jej uiszczenia przez odwołującego się. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z ..............na podstawie art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 14.03. 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, póz. 575 ze zm.) i art. 138 § 1 ust. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że projektowane przedsięwzięcie stosownie do ustaleń § 3 pkt. 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, póz. 2573 ze zm.), zaliczone jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 627 ze zm.). Działając na podstawie wyżej powołanych przepisów, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. wydał postanowienie na tym etapie postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie przedmiotowego postanowienia należy do czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres tych czynności określa art. 3 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisy szczególne. W świetle przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobierana jest opłata w wysokości kosztów ich wykonywania. Opłaty ponosi osoba bądź jednostka organizacyjna, zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jednostką organizacyjną w tej sprawie, jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. - inwestor przedsięwzięcia. Z treści przepisu art. 36 ust. 1 w/w ustawy, nie wynikają żadne zwolnienia podmiotowe w zakresie ponoszenia opłat. Biorąc powyższe pod uwagę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. i postanowił orzec jak w sentencji. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu ..........08.2006 r. złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji obu instancji ewentualnie ich uchylenia oraz wstrzymania wykonania decyzji. Skarżący zarzucił organom administracji naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, dotyczącej ustalenia opłaty za wydanie postanowienia uzgodnieniowego. Skarżący w uzasadnieniu skargi na poparcie swoich twierdzeń przytoczył argumenty podniesione już w odwołaniu od decyzji organu l instancji, a mianowicie, że dokonana przez organ inspekcji sanitarnej ocena uwarunkowań środowiskowych następuje w formie postanowienia, wydawanego na podstawie art. 106 § 5 kpa. Opinia ta zatem jest efektem współdziałania organów, jako postępowanie wpadkowe, w ramach głównego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto zarzucił, że z decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika jakie czynności zostały podjęte przez Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w N. w związku z wydaniem przedmiotowego postanowienia, a w szczególności jakie koszty wiązały się z wydaniem przedmiotowego postanowienia uzgodnieniowego, jak również niepowołanie przez organ żadnego z paragrafów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4.02.2002 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.) W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134§ 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi dotyczący wadliwości uzasadnienia. Już na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy podkreślić, iż w piśmiennictwie podkreśla się, że uzasadnienie faktyczne decyzji ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Wa-wa 1983). Orzecznictwo dopuszcza możliwość wzruszenia przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości lub niejasności stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu mimo, iż osnowa decyzji jest zgodna z prawem, (por. wyrok NSA z 5.02.1990 IV SA 832/89, ONSA 1990, Nr 2-3, póz. 31). Obowiązkiem organu jest bowiem jak najstaranniejsze wyjaśnienie stronom motywów rozstrzygnięcia i przekonania stron, iż rozstrzygnięcie zostało podjęte w sposób właściwy, stosownie do obowiązujących przepisów. Wiąże się to realizacją ogólnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) oraz zasady udzielania informacji (art. 9 kpa). Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. , który obciążył Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. opłatą w kwocie 44 zł za wydanie postanowienia dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pod nazwą "Budowa chodnika jednostronnego przy drodze wojewódzkiej nr ...............". Przedmiotowe postanowienie uzgodnieniowe nr ................ zostało wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. na wniosek Urzędu Gminy C. w związku z uzgodnieniem projektu w/w przedsięwzięcia stosownie do § 3 pkt. 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11. 2004 r. (Dz. U. nr 257 póz. 2573 ze zm.) zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 627 ze zm.). Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych lub zdrowotnych. W niniejszej sprawie jednostką tą jest inwestor w/w uzgadnianego przez PPIS w N. przedsięwzięcia inwestycyjnego tj. Żarząc Dróg Wojewódzkich w K. Nadto należy podkreślić, że cyt. art. 36 ust. 1 nie przewiduje żadnych zwolnień podmiotowych w zakresie ponoszenia wskazanych w nim opłat. Natomiast zwolnienia przewidziane w art. 36 ust. 2 ustawy dotyczą badań laboratoryjnych i innych czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Zakres działania PPIS w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego określa art. 3 cyt. ustawy wskazując w pkt. 1 w szczególności na ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W związku z powyższym podstawowy zarzut skargi związany z twierdzeniem, iż organy PIS nie są uprawnione do pobierania opłat za wydawanie postanowień uzgodnieniowych w trybie art. 106 k.p.a. trzeba uznać za błędny i nie zasługujący na uwzględnienie bowiem z dyspozycji art. 36 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 1 wynika, że działania te mają charakter działań w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego i jako takie wiążą się z pobieraniem opłat przez organy PIS, niezależnie od tego w jakim trybie ogólnego postępowania administracyjnego zostało wydane przedmiotowe uzgodnienie, przy czy sposób ustalania wysokości tych opłat określony został w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 4.02. 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, póz. 193). Należy podkreślić, że pobieranie przedmiotowych opłat wiąże się nie z samym wydaniem postanowienia uzgodnieniowego, ale z czynnościami podejmowanymi w ramach zapobiegawczego nadzoru poprzedzającym wydanie przez organy PIS konkretnego postanowienia w trybie uzgodnienia (art. 106 kpa.). Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut niewyjaśnienia przez organy l i II instancji kalkulacji jaką Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w N. zastosował ustalając przedmiotową opłatę w kwocie 44 zł za wydanie postanowienia uzgodnieniowego. Co prawda organ l instancji powołał ogólnie w podstawie prawnej rozporządzenie Ministra Zdrowia z 4.02.2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wskazał jednak na konkretne uregulowania, w oparciu o które ustalił przedmiotową opłatę na kwotę 44 zł. Nie wskazał jakie koszty bezpośrednie lub pośrednie wymienione w § 1-6 uwzględnił wyliczając w/w opłatę, do czego był zobowiązany W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji powinien przedstawić w uzasadnieniu swojej decyzji również kalkulację w oparciu o którą określił wysokość opłaty jak również wskazać koszty konkretne czynności które podjął w związku z wydanie przedmiotowego postanowienia uzgodnieniowego. Powinien również wskazać konkretne przepisy w/w rozporządzenia, które zastosował przy obliczaniu wysokości ustalonej opłaty. Stosownie zatem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.