II SA/Kr 982/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B.L. i S.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie zobowiązania do dostarczenia ekspertyzy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących B.L. i S.L. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu.............2003 r. B.L. i S.L. zgłosili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. zagrożenie katastrofą budowlaną obiektu przy .........składającego się z piwnic oraz znajdującego się na nich pawilonu handlowego. Zgłaszający podali, że stan piwnic jest katastrofalny i są zagrożone elementy konstrukcyjne piwnic. Organ I-instancji zlecił sporządzenie ekspertyzy technicznej piwnic i po jej dostarczeniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania decyzji nakazującej usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowych piwnicach. Decyzja ta została, w wyniku wniesienia odwołania, uchylona przez ..........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wytknął niedopuszczalność odmowy wydania, w trybie art. 66 Prawa budowlanego decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli takie nieprawidłowości zaistniały. Ponownie rozpoznając sprawę organ I-instancji nakazał wnioskodawcom usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego piwnic. Zakres obowiązków ustalono zgodnie z przedłożoną ekspertyza techniczną, aczkolwiek na zobowiązanych nie nałożono obowiązku wykonania części prac określonych jako pilne w tej ekspertyzie. Pominięto te obowiązki, których wykonanie związane było ze wszczęciem procesu inwestycyjnego. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i ..........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia........2005 r. uchylił decyzję organu I-instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że powodem uchylenia decyzji było pominięcie niektórych z zaleceń zawartych w sporządzonej ekspertyzie technicznej. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora wszystkie zalecane w ekspertyzie prace, poza nakazaniem zadaszenia placu (terenu) mieszczą się w dyspozycji art. 66 ust. l Prawa budowlanego. Wskazano również, że należy zgromadzić materiał dowodowy wskazujący na inny sposób zabezpieczenia płyty żelbetowej niż poprzez jej zadaszenie. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia ...........2005 r. działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego po raz kolejny zobowiązał B.L. i S.L. do dostarczenia orzeczenia technicznego stanu piwnic w zakresie dotyczącym skutecznego zabezpieczenia przed wpływami atmosferycznymi płyty żelbetowej w inny sposób niż poprzez zadaszenie; zapewnienia prawidłowej wentylacji piwnic ze wskazaniem wykonania niezbędnej ilości otworów wentylacyjnych oraz rozwiązania drenażu wokół ścian piwnic wraz ze wskazaniem włączenia do kanalizacji ogólnospławnej uzgodnionej z MPWiK do dnia...........2005 r. Z urzędu należy stwierdzić, że we wcześniejszej ekspertyzie technicznej nie znajdują się zalecenia dotyczące ww. zakresu. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że żądanie sporządzenia ekspertyzy technicznej podyktowane zostało argumentacją zawartą w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z............2005 r. Wskazano, że w trybie art. 66 Prawa budowlanego nie można wydać nakazu wykonania robót polegających na budowie innego obiektu budowlanego, a pod tym należy rozumieć zawarte we wcześniejszej ekspertyzie roboty budowlane polegającej na wykonaniu zadaszenia. Postanowienie to doręczono B.L. 9 sierpnia 2005 r. i ST.L. 17.08.2005 r. i na to postanowienie w dniu ...........2005 r. (jak podają wnioskodawcy) wnieśli zażalenie. W zażaleniu podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podał podstawy prawnej wydania zaskarżonego postanowienia, a składający zażalenie już raz dostarczyli ekspertyzę techniczną. Podnieśli, że organ I-instancji nie wykazał niekompletności Sygn. akt II SA/Kr 982/06 tej ekspertyzy, a jedynie nie zastosował się do wszystkich zawartych w niej zaleceń. Wskazali, że organ I-instancji jest niekompetentny, bo nie wskazał na taki zakres prac zabezpieczających, które powinny były zostać wykonane w tej sprawie. Zarzucili błędna wykładnię art. 66 Prawa budowlanego, który stanowi samodzielną podstawę do wykonania nałożonych na podstawie tego artykułu prac i adresat takiej decyzji nie ma obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. ....................Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego postanowieniem z dnia ...........2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej nałożenia obowiązku zawarcia w ekspertyzie technicznej rozwiązania w zakresie wykonania drenażu wokół ścian piwnic wraz z włączeniem do kanalizacji ogólnospławnej uzgodnione z MPWiK oraz w zakresie terminu wykonania ekspertyzy i orzekł w ten sposób, że nałożył obowiązek dostarczenia orzeczenia technicznego zawierającego rozwiązania mające spowodować usunięcie nieprawidłowości polegającej na zawilgoceniu piwnic w terminie do.........2006 r. a w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że podstawą prawną do wydania postanowienia jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zasadnie organ I-instancji nałożył obowiązek wykonania kolejnej ekspertyzy, ponieważ wcześniejsza dotyczyła stanu technicznego przedmiotowych piwnic nie jest ona wystarczająca do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że koniecznym było dokonanie zmiany w części wydanego postanowienia, bowiem pierwotnie nałożony obowiązek wykonania drenażu wokół ścian piwnic łączył się z obowiązkiem sporządzenia projektu technicznego takiego drenażu, który wymaga wydania pozwolenia na budowę, a to wykracza poza zakres art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nowo wyznaczony termin jest realny do jego zachowania. Organ odwoławczy podniósł również, że w tej sprawie bada się możliwość nałożenia na właścicieli obiektu obowiązków w związku z nieodpowiednim stanem technicznym tego obiektu, a tym samym nie można badać prawidłowości wydania innych decyzji. Celem tego postępowania jest tylko doprowadzenie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zachowania substancji budowlanej w należytym stanie. Decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie może nakazywać wykonania obiektu budowlanego lub jego części lub innych robót budowlanych wymagających wydania pozwolenia na budowę. Prowadziłoby to do obejścia przepisów prawa. Postanowienie to doręczono S.L. ............2006 r. Po dwukrotnym awizowaniu przesyłki kierowanej do B.L. (w dniu 26.06.2006 r. i 3.07.2006 r.), dnia 11.07.2006 r. zwrócono przesyłkę do organu odwoławczego. Dnia ..........lipca 2006 r. B.L. i S.L. wnieśli skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując również na zbyt długie załatwianie sprawy i żądając przekazania sprawy organowi właściwemu (kompetentnemu) w trybie art. 65 k.p.a. W skardze skarżący podnieśli, że rozpoznanie ich zażalenia zajęło organowi 11 miesięcy. W ocenie skarżących organy nadzoru budowlanego powinny w trybie art. 65 k.p.a. przekazać sprawę organowi kompetentnemu. Bezpodstawnym jest twierdzenie organów administracji, że ekspertyza techniczna sporządzona w ........2004 r. jest niekompletna, ponieważ określa ona zakres robót a jedynie część tych robót przekracza kompetencje ...............Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Żaden z organów nie stwierdził nieprawidłowości tej ekspertyzy. Brak kompetencji organów nadzoru budowlanego wynika z nałożenia obowiązku wykonania drenażu, który to obowiązek został cofnięty zaskarżonym postanowieniem. Skarżący podnieśli również, że mimo upływu 3 lat nadal sprawa zalewania ich piwnic nie została załatwiona, mimo że piwnice te pozbawione zostały zadaszenia na skutek działań wojennych w II wojnie światowej. Sygn. akt II SA/Kr 982/06 ...............Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie skarżący podtrzymali wniesioną skargę i zawarte w niej argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący S.L. i B.L. w dniu ..........2006 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie .............Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia ...........2006 r. Skarga na to postanowienie została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że .........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § l pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa .......... W przedmiotowej sprawie ............Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I-instancji. Przesłanki uchylenia są inne od tych, na jakie wskazują w swojej skardze skarżący. Nie ulega wątpliwości, że na skarżących już nałożono w tej sprawie obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego piwnic przy............... W aktach sprawy jest oryginał tej ekspertyzy. Obowiązek ten nałożono w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały jednak, że ta ekspertyza nie wyjaśnia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nałożyły na skarżących obowiązek doręczenia kolejnej ekspertyzy. Takie postępowanie organów administracji narusza art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z powołanym artykułem w przypadku niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Oznacza to, że w przypadku gdy już wykonana ekspertyza nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności (czyli niedostatecznie wyjaśnia okoliczności sprawy) to organ administracji zleca wykonanie dodatkowej ekspertyzy (lub kolejnej ekspertyzy) na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia. To sam organ administracji zwraca się o Sygn. akt II SA/Kr 982/06 sporządzenie ekspertyzy w przypadku określonym art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, obciążając kosztami jej wykonania stronę. Redakcja art. 81c ust. 2 i art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego jest odmienna i o ile ust. 2 powołanego artykułu pozwala organowi administracji nałożyć na stronę obowiązek dostarczenia ekspertyzy (oceny technicznej), o tyle ust. 4 tego artykułu nie zawiera już uprawnienia do ponownego nakładania na stronę obowiązku dostarczenia ekspertyzy. Sąd nie podziela jednak argumentacji skarżących, iż art. 66 Prawa budowlanego pozwala na nałożenie obowiązku wykonania zadaszenia, pod którym to pojęciem skarżący rozumieją wykonanie budynku (obiektu budowlanego) w przypadku nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowych piwnic. Obowiązki, jakie można nakładać w trybie art. 66 Prawa budowlanego nie mogą zastępować proces inwestycyjny objęty art. 28-40a Prawa budowanego. Czym innym jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a czym innym wykonanie prac budowlanych zabezpieczających stan techniczny w już istniejącym budynku. Jeżeli więc skarżący zamierzają wybudować budynek na istniejących fundamentach, to powinny wszcząć odrębną procedurę administracyjną zmierzającą do uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie rozważania organów administracji są prawidło we. Istotnym jest i to, że roboty budowlane, jakie mogą być wykonane w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego nie wymagaj ą pozwolenia na budowę. Oznacza to tylko tyle, że mogą to być tylko takie roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji nie objętej treścią art. 66 ww. ustawy. Do takich robót nie można zaliczyć budowy budynku. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę prawidłowości wniesienia zażaleń w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie stronami są S.L. i B.L.. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia..........2005 r. zostało doręczone B.L. 9 sierpnia 2005 r., a S.L. 17 sierpnia 2005 r. Wprost wynika to z akt sprawy (akta postępowania administracyjnego, karty nr 53 i 53d). Zażalenie zaś na to postanowienie zostało wniesione w dniu .........sierpnia 2005 r. Taką datę podają sami skarżący w piśmie z dnia.................2006 r. (akta postępowania administracyjnego, karta nr 9}. Organ I-instancji przekazując zażalenie do załatwienia organowi odwoławczemu również wskazał, że zażalenie w terminie wniósł tylko S.L. (akta postępowania administracyjnego, karta nr 3). Tym samym należy stwierdzić, że zażalenie B.L. zostało wniesione przed doręczeniem mu postanowienia I-instancyjnego. Bieg terminu do wniesienia zażalenia rozpoczyna się od następnego dnia po doręczeniu postanowienia stronie. Jeżeli więc B.L.otrzymał postanowienie organu I-instancji w dniu 17.08.2005 r., to nie mógł skutecznie wnieść na nie zażalenia w dniu 14.08.2005 r. W stosunku do B.L. organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozważyć stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia stosownie do art. 134 k.p.a. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, iż są one niezasadne. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że wojewódzkie sądy administracyjne nie mają kompetencji do wydawania orzeczeń załatwiających merytorycznie sprawy administracyjne, niejako w zastępstwie organów administracji i to nawet wówczas, gdy organy te naruszyły przepisy prawa przy załatwianiu kontrolowanej przez sąd sprawy. Sądy administracyjne jedynie kontrolują prawidłowość wydanych w danej sprawie postanowień. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wyeliminowaniem danego aktu administracyjnego z obrotu prawnego, sąd administracyjny jest uprawniony do uchylenia takiego aktu lub stwierdzenia jego nieważności. Tym samym żądanie skarżących co do wyznaczenia innego organu do załatwienia tej sprawy nie może zostać uwzględnione. Sąd z Sygn. akt II SA/Kr 982/06 urzędu stwierdza przy tym, że w tej sprawie właściwym miejscowo i rzeczowo jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. i nie jest dopuszczalnym przenoszenie kompetencji organów administracyjnych poza wyraźnie określonymi przypadkami wynikającymi z przepisów powszechnie obowiązujących (art. 25-26 k.p.a.). Właściwość organów zawsze musi być przez nie przestrzegana i zależy ona od przepisów rangi ustawowej. Wniosek strony, czy też nawet jej przekonanie o "niekompetencyjności" danego organu nie mogą stanowić podstawy do przekazania sprawy innemu organowi. Ponadto ustawodawca tak dokonuje rozdziału zadań administracji publicznej, aby nie prowadzić do powielania kompetencji samych organów administracji. Stąd na terenie Miasta K. (miasta na prawach powiatu) nie ma innego organu właściwego w tych sprawach jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Podnoszona w skardze bezczynność organów administracji na tym etapie rozpoznawania sprawy jest bezprzedmiotowa. Organ administracji pozostaje w bezczynności do chwili wydania aktu kończącego dane postępowanie, chyba że zawiadomi stronę o przyczynie zwłoki i wyznaczy kolejny termin załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarówno zaskarżone postanowienie ..........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszają przepisy prawa materialnego i postępowania w stopniu uzasadniających ich uchylenie. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w tej sprawie właściwy organ administracji prowadząc postępowanie powinien w szczególności ustalić, czy w tej sprawie przedłożona przez strony ekspertyza z ..............2004 r. nie wyjaśnia istotnych wątpliwości i stosownie do tego podjąć dalsze czynności stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego) które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów proceduralnych (art. art. 77 § l k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 134 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. Sąd - w przypadku uwzględnienia skargi - zobowiązany był określić wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.