II SA/Kr 984/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Grażyna Danielec NSA Krystyna Kutzner spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej daty początkowej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności . Prezydent Miasta, działając na podstawie art. art. 16, oraz art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28.11.2003 r. (tekst jednolity Dz. U. Nr 139 ze zm.) , § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z dnia 02.06.2005 r. (Dz.U. Nr 105 poz. 881 ze zm.)) i §6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.07.2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130 poz.903) - decyzją z dnia [...].05.2007 r przyznał skarżącej M. R. S. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w kwocie 153,00 zł na okres od dnia [...].05.2007 r do dnia [...].12.2009 r . W uzasadnieniu wydanej decyzji organ administracyjny stwierdził, że skarżąca spełniła przesłanki określone w art. 16 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności . Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się w części dotyczącej daty początkowej wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, podnosząc, że świadczenie to wino jej być wypłacone od stycznia 2007 r., to jest od daty ustalenia stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w K., Wydział IV Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].02.2007 r., syg. [...] znaczny stopień niepełnosprawności skarżącej datuje się od stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził , że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Skarżąca jest osobą uprawnioną do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Wniosek o przyznanie tego zasiłku skarżąca złożyła w dniu [...].05.2007 r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 i 4 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych - zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się od miesiąca, w którym wniosek został złożony na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia . Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy regulujące okres, na jaki może zostać przyznany zasiłek pielęgnacyjny uzależniają datę początkową od daty złożenia wniosku, a nie daty powstania niepełnosprawności. Skoro więc skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu [...].05.2007 r., to zasiłek pielęgnacyjny mógł być przyznany od [...].05.2007 r. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia tj. do dnia 31 grudnia 2009 r. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż zasiłek pielęgnacyjny winien jej być wypłacony zgodnie z wyrokiem ww. Sądu Rejonowego dla [...] tj. od stycznia 2007 r., a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji – od maja 2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i także podtrzymało swoją dotychczasową argumentację w sprawie . Wojewódzki Sąd Administracyjny y zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji . Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145§ 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Dz 2002 r., Nr 153, poz.1270) . Sady administracyjne dokonują kontroli zaskarżonej decyzji oceniając, czy decyzja nie narusza prawa obowiązującego w dacie jej wydania oraz w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed organami administracji publicznej . Z kolei art. 134 § 1 w/w ustawy stanowi, że sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony ( wyrok WSA w Warszawie, z dnia 25.02.2004 r., syg.akt III S.A. 1456/02 , Lex nr 113588 ). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w zakresie niżej wskazanym. W rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy terminu, od kiedy skarżącej należało ustalić prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, czy od dnia [...] maja 2007 r., jak twierdzą organy, czy też od dnia [...] stycznia 2007 r., jak domaga się tego skarżąca. Stanowisko organów zostano oparte na art.24 ust.2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami ( ... ). Przytoczony przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za nie zgodny z art.2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23.10.2007 r., syg. Akt P/28/07 zwrócił uwagę, że istotą jest to: 1/ czy miarodajna jest data osiągnięcia stopnia niepełnosprawności, wskazana w decyzji, której uzyskanie, jako urzędowe stwierdzenie istnienia podstawowej, materialnoprawnej przesłanki uprawniającej do zasiłku, jest koniecznym warunkiem wystąpienia o przyznanie zasiłku ( co jest postępowaniem odrębnym wobec postępowania, w którym stwierdza się istnienie i stopień niepełnosprawności , 2/ czy też data wynikająca z art.24 ust.2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał stwierdził, że przepis ten samodzielnie reguluje termin przyznania zasiłku, określając jego początek na miesiąc , w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przez "prawidłowo wypełnione dokumenty" rozumie się także dostarczenie jako załączników dokumentów, do których wydania są zobowiązane organy administracji publicznej . Mechanizm przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, obejmuje dwa etapy : 1/ urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku i 2/ przyznanie zasiłku. Zasiłek ( decyzja wydana w drugim etapie) jest związany z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności i jest przeznaczony na zniwelowanie skutków tego upośledzenia. W pierwszym etapie następuje wskazanie daty wystąpienia niepełnosprawności. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, data ta jest bez znaczenia dla daty początkowej uzyskania zasiłku i właśnie ta okoliczność wzbudziła wątpliwość konstytucyjną, czy taka regulacja odpowiada wymogom rzetelnej legislacji. Trybunał Konstytucyjny dokonując analizy obowiązujących w tym zakresie rozwiązań normatywnych stwierdził istnienie rozbieżności między bezwarunkowym unormowaniem ustawy i względnym unormowaniem rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy tj. Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02.06.2005 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r Nr 105, poz.881 ze zm.). Ustawową zasadą jest, że świadczenie przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tymczasem w rozporządzeniu znajduje się unormowanie przewidujące, że w wypadku, gdy przyczyną braku orzeczenia o niepełnosprawności jest nie wydajnie go przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w ustawowo określonym terminie i wnioskodawca może to udokumentować, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca, w którym taki wniosek został złożony ( § 12 ust.3 i 4 ww. Rozporządzenia z dnia 02.06.2005 r ). To unormowanie łagodzi rygoryzm art.24 ust.2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, przynajmniej w tym zakresie, w jakim chodzi o opieszałość działania organów. Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku podniósł, że przepis zawarty w rozporządzeniu ( § 12 ust. 3 i 4 ) stworzył wyjątek od zasady przewidzianej w ustawie ( w art. 24.ust.2 ). Orzeczenia wydawane w postępowaniu przed zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i jako takie podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego w drodze odwołania. Poruszony wyżej problem nabiera ostrości w stanie faktycznym, jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, gdy skarżącą swoich uprawnień musiała dochodzić przez Sądem Rejonowym dla [...], z powodu wadliwości dokumentu wydanego przez właściwe organy orzekające o niepełnosprawności. W dalszych wywodach zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazano na cel przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawa w art.2 pkt.2 statuuje zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie opiekuńcze, którego przeznaczenie i cel określone zostały w art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. Celem tego zasiłku jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane w trybie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej określa datę ( okres ) jej powstania. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oznacza to, że od tej pory osoba legitymująca się takim orzeczeniem wymaga opieki i pomocy innej osoby , gdyż jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i ponosi zwiększone wydatki związane z jej znaczną niepełnosprawnością. Rozpatrując niniejszą sprawę tut. Sąd w całości podzieli argumentację Trybunału Konstytucyjnego zawartą w wyroku z dnia 23.10.2007 r. Art.24 ust.2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszczonej w dwóch różnych ustawach, która – łącznie w dwóch różnych postępowaniach – ma prowadzić do uzyskania decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Mechanizm przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego stanowi pewną całość, stworzony przez oba postępowania, musi być traktowany jako jednolita procedura. Art. 69 Konstytucji RP nakłada na władzę publiczną obowiązek pomocy osobom niepełnosprawnym w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy i komunikacji społecznej. W związku z tym od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia, zainteresowana ma prawo uzyskać zasiłek pielęgnacyjny w ustawowym trybie i w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jej interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , wprowadzające bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, narusza wskazany art. 69 i art. 2 Konstytucji RP. Zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, dlatego przy ponownym orzekaniu w sprawie skarżącej organy zobowiązane są uwzględnić powyższe stanowisko, mając na uwadze art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne ( wyrok ) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe ( ... ). Końcowo należy nadmienić, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki ( derogacja niekonstytucyjnego przepisu ) od daty ogłoszenia wyroku w organie promulgacyjnym. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.10.2007 r., sygn. akt P/28/07, został ogłoszony w dniu 30.10.2007 r., w Dzienniku Ustaw Nr 200, poz.1446. Zgodnie z art.145a Kodeksu postępowania administracyjnego, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 b ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi– orzekł jak w sentencji.