II SA/Kr 985/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących M. S. i A. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2003 roku, znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.- Powiat Grodzki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) oraz art. 104 i 108 k.p.a. nakazał inwestorom: M. i A. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, tj. parkingu obejmującego działkę nr: 5/2 obr. [...] w K., będącą częścią obiektu budowlanego - / budowli / parkingu obsługującego klientów giełdy samochodowej obejmującego działki nr 7/2; 6/14; 7/11; 5/2; 178/4; 176/6; 153/8; 153/9; 154/9; 154/10; 154/3; 155/3; 155/8; 155/7; 156/7; 156/5; 468/5; 157/7; 468/6; 158/7; 468/7; 159/6; 468/8; 468/3; 468/1; 152/1; 468/4 obr. [...] i stanowiącego całość użytkową działającej giełdy samochodowej położonej na działkach nr: 175; 174/2; 174/1; 153/5; 154/5; 154/8; 155/2; 155/5; 156/2; 156/8; 157/2; 157/5; 158/2; 158/5; 159/2; 159/1; 159/5; 160/1; 160/5; 161/1; 161/5; 162/9; 162/6; 163/1; 163/5; 173/10; 164/1; 164/5; 165/11; 165/13; 171/8; 172/6 obr. [...] - na terenie wokół Zjazdu [...] przy drodze nr [...] w rejonie stacji benzynowej "[...]" w K. - zrealizowanego bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w związku z pismami: Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] 2002 r. znak: [...] oraz Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W. -Terenowa Jednostka Obsługi w K. z dnia [...] 2002 r. znak: [...], PINB podjął postępowanie administracyjne znak:[...], w tym dokonał kontroli w terenie - protokół z dnia [...] 2002 r., następnie przeprowadził rozprawę w siedzibie organu w dniu [...] 2002 r. W następstwie, organ zawiadomił strony o wszczęciu w dniu [...] 2002 r. postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie samowolnej budowy parkingu pod działalność giełdy samochodowej wraz z parkingiem dla klientów giełdy - na terenie wokół Zjazdu [...] przy drodze nr [...] w rejonie stacji benzynowej "[...]" w K. i dokonał kolejnej kontroli w terenie w dniu [...] 2002 r. Powyższe czynności wykazały, iż na terenie wokół Zjazdu [...] w rejonie stacji benzynowej "[...]" w K., podzielonym na wiele działek stanowiących własność osób fizycznych oraz prawnych, zostały wybudowane obiekty budowlane pn. parkingi na których aktualnie prowadzona jest giełda samochodowa oraz parkingi dla klientów tejże giełdy. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2002 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanych parkingów obejmujących działki, na których prowadzona jest giełda samochodowa oraz parkingów dla klientów giełdy samochodowej (w tym M. i A. S. - właścicielom i zarządzającym przedmiotową działką nr 5/2) - na terenie wokół Zjazdu [...] w rejonie stacji benzynowej "[...]" w K. - zrealizowanych bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę oraz w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Powyższa decyzja została uchylona ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002 r. znak:[...], który zmieniając zakres rozstrzygnięcia sprawy w I instancji oraz krąg stron zobowiązanych wskazał na celowość podjęcia odrębnego postępowania w zakresie parkingów dla klientów giełdy. Następnie PINB wszczął z urzędu dwa dodatkowe-odrębne postępowania obejmujące obszar nie objęty decyzją II instancji. Postępowanie znak: [...] dotyczyło budowy na działkach na którym prowadzona jest giełda samochodowa i zostało zakończone decyzją nr [...] z dn. [...] 2002 r. nakazującą rozbiórkę. Natomiast postępowanie znak: [...] dotyczyło budowy parkingów dla klientów tejże giełdy samochodowej i zostało zakończone decyzją nr [...] z dn. [...] 2002 r. nakazującą rozbiórkę właścicielom i zarządcom określonych działek, w tym M. i A. S. jako właścicielom działki nr 5/2. Na wniosek Sp. z o.o. z siedzibą w K. zarządcy giełdy samochodowej/, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2002 r., które to zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] 2003 r. znak:[...], w której stwierdził nieważność w/w decyzji MWINB. W związku z tym, WINB decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] 2002 r. PINB znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WINB decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] uchylił również decyzję PINB nr [...] znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uchylona została także decyzją WINB z dnia [...] 2003 r. znak: [...] decyzja PINB nr [...] znak: [...]. Organ I instancji, wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, ustalił w oparciu o oświadczenia wezwanych właścicieli oraz dokonane kontrole, iż parking obsługujący klientów giełdy samochodowej, stanowiący całość użytkową działającej giełdy samochodowej, składa się z trzech części obejmujących działki nr 7/2; 6/14; 7/11; 5/2, działki nr 178/4; 176/6 i działki nr 153/8; 153/9; 154/9; 154/10; 154/3; 155/3; 155/8; 155/7; 156/7; 156/5; 468/5; 157/7; 468/6; 158/7; 468/7; 159/6; 468/8; 468/3; 468/1; 152/1; 468/4 obr. [...] oraz parkingu na którym bezpośrednio jest prowadzona giełda samochodowa, obejmującego działki nr: 175; 157/2; 157/5; 174/2; 174/1; 153/5; 154/5; 154/8; 155/2; 155/5; 156/2; 156/8; 158/2; 158/5; 159/2; 159/1; 159/5; 160/1; 160/5; 161/1; 161/5; 162/9; 162/6; 163/1; 163/5; 164/5; 173/10; 164/1; 165/11; 165/13; 171/8; 172/6 obr.[...]. W wyniku przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego, w tym przesłuchań właścicieli działek na których wybudowano parking obsługujący klientów giełdy samochodowej, jak również właścicieli i dzierżawcy działek, na których wybudowano parking, na którym działa giełda samochodowa, organ ustalił, iż wybudowane parkingi są usytuowane na różnych działkach stanowiących odrębne własności osób fizycznych lub prawnych oraz, że zostały wybudowane w różnym czasookresie. Powyższe spowodowało, iż zasadne było wydzielenie odrębnych postępowań, w których stronami zobowiązanymi, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, są poszczególni właściciele działek wchodzących w skład obszaru na którym znajdują się parkingi. Niniejsze postępowanie dotyczy samowolnego wybudowania parkingu na terenie działki nr 5/2, stanowiącego część istniejącego, również samowolnie wybudowanego, obiektu budowlanego - parkingu, obejmującego działki sąsiednie i wykorzystywanego również pod działalność parkingową dla tej samej giełdy samochodowej. Sprawa przedmiotowej działki nr 5/2 obr. [...] winna być rozpatrywana w odniesieniu do całego obszaru objętego parkingiem. Wybudowany na tej działce parking, poprzez utwardzenie terenu wysypaniem warstwy żwiru i tłucznia i to w celu stworzenia stanowisk postojowych dla samochodów, stanowi część obiektu budowlanego określanego mianem budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Parking został wybudowany bez uzyskania wymaganej dla tego rodzaju inwestycji - decyzji pozwolenia na budowę, co oznacza, iż dokonana została samowola budowlana. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.07.1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz. U. nr 93 poz. 589 z 1998 r./ - parking w skład którego wchodzi przedmiotowa działka nr 5/2 obr. [...] jak również pozostałe działki o nr: 7/2; 7/11; 5/2 obr. [...] stanowiący wraz z parkingiem na działkach nr 178/4; 176/6 obr. [...] i działkach nr 153/8; 153/9; 154/9; 154/10; 154/3; 155/3; 155/8; 155/7; 156/7; 156/5; 468/5; 157/7; 468/6; 158/7; 468/7; 159/6; 468/8; 468/3; 468/1; 152/1; 468/4 obr. [...] całość użytkową z parkingiem na którym prowadzona jest giełda samochodowa obejmującym działki nr : 175; 157/2; 157/5; 174/2; 174/1; 153/5; 154/5; 154/8; 155/2; 155/5; 156/2; 156/8; 158/2; 158/5; 159/2; 159/1; 159/5; 160/1; 160/5; 161/1; 161/5; 162/9; 162/6; 163/1; 163/5; 164/5; 173/10; 164/1; 165/11; 165/13; 171/8; 172/6 obr. [...] zaliczany jest do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska - co zostało potwierdzone w pismach Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2002r. oraz z dnia [...] 2003r. Ponadto, zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska, parkingi winny być wybudowane na terenie utwardzonym stałą jednolitą nawierzchnią chroniącą grunt przed wsiąkaniem wód opadowych wraz z wykonaniem prawidłowego odprowadzenia ścieków do kanalizacji wyposażonej w urządzenia typu łapacze tłuszczu i oleju. Wybudowany obiekt budowlany - parking na działce nr 5/2 obr. [...] nie posiada uporządkowanego systemu odprowadzenia ścieków z terenu jak również nie posiada, wymaganych przy tego typu inwestycjach, urządzeń do oczyszczania ścieków, co nie spełnia wymagań z zakresu ochrony środowiska. W tej sytuacji istnieje duże niebezpieczeństwo zanieczyszczania gruntu, a spływy naturalne z powierzchni zanieczyszczonego terenu powodują zanieczyszczenie wód istniejącego potoku [...]. Wg opinii WIOŚ z dnia [...] 2003 r. "... Trwające nadal użytkowanie parkingu giełdy samochodowej narusza tym samym nie tylko przepisy prawa budowlanego ale także wymogi ochrony środowiska. Do najważniejszych naruszeń interesu ochrony środowiska należy brak zabezpieczenia odbiornika wód tj. Rowu Olszanickiego...". Organ zaznaczył, iż na terenie wokół Z. R. przy drodze nr [...] w rejonie stacji benzynowej "[...]" w K., oprócz parkingów użytkowanych przez klientów giełdy samochodowej /a więc związanych z tą giełdą/ w skład których wchodzi przedmiotowy parking na działce nr 5/2 obr.[...], zlokalizowany jest również parking na którym prowadzona jest giełda samochodowa - taka inwestycja w całości pozwala na parkowanie około 1000 samochodów. Wg opinii WIOŚ z dnia [...] 2003 r. sam tylko parking pod działalność giełdy samochodowej przewidziany "... na ponad 600 miejsc parkingowych należy do przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko...". Następnie organ wskazał, że parking, będąc częścią terenu związanego użytkowo z giełdą samochodową, stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogi wojewódzkiej nr [...] i na łącznicach autostradowych [...], a także drogach dojazdowych do lotniska [...] i jego wjazdach awaryjnych - co jest niezgodne z zapewnieniem warunków technicznych na drodze wojewódzkiej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. Stan taki został potwierdzony w postanowieniu z dnia [...] 2003 r. Zarządu Dróg Wojewódzkich, jak również przez właściciela łącznicy [...] tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Przedmiotowy parking stwarza również zagrożenie bezpieczeństwa dla Portu Lotniczego w B. (naruszenie ustawy z dnia 03.07.2002 r. Prawo Lotnicze) i niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Spełniona jest zatem przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku. Organ następnie wskazał, że zgodnie z oświadczeniem właścicieli M. i A. S. z dnia [...] 2002 r. "1) ...w/w Państwo są właścicielami terenu działki nr 5/2 obr. [...] (od 1991r) - ksero aktu notarialnego w załączeniu. 2) Właściciele sami nawieźli żwir i utwardzili teren w/w działki ok. 1990 r. ( wcześniej byli dzierżawcami w/w działki). 3) Na przedmiotowej działce sami państwo prowadzą działalność parkingu samoch. dla klientów giełdy (...) 4) Od 1991 r. do dzisiaj Państwo S. nie posiadają zezwolenia na budowę parkingu na tym terenie z organu architektoniczno-budowlanego [...]." W protokole z przyjęcia stron z dnia [...] 2003 r., po pouczeniu strony o odpowiedzialności karnej w myśl art. 83 k.p.a. i art. 233 k.k., w/w właściciele działki nr 5/2 obr. [...] potwierdzili złożone w dniu [...] 2002 r. oświadczenie "... działka nr 5/2 obr. [...] od roku 1991 dn. [...] .91 r. jest własnością w/w stron i w roku 1991 została ona przez M. i A. S. utwardzona kamieniem grubym i drobnym na wierzchu-ubitym. (...) Na tak utwardzonej działce strony podjęły prowadzenie działalności gospodarczej pn. parking samochodowy. Strony posiadają zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej (...) ". Dokonane przez organ kontrole wykazały, iż na terenie w/w działki jak również w obrysie całego parkingu obsługującego klientów giełdy samochodowej i parkingu na którym prowadzona jest giełda samochodowa, jest nawieziona na rodzimy grunt rolny warstwa żużla, żwiru i tłucznia i na tak rozwalcowanym i utwardzonym terenie w chwili obecnej są parkowane samochody w związku z działającą giełdą samochodową. Organ mając na uwadze, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w roku 1991, a więc przed rokiem 1995, zastosował w myśl art. 103 ust. 2 Ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo Budowlane - przepisy ustawy Prawo Budowlane z dnia 24.10.1974 r. Obiekt został zrealizowany bez uzyskania wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w tzw. samowoli budowlanej, niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, powodując bezpośrednie zagrożenie środowiska i niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Zobowiązuje to organ do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa Budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy. Odnosząc się do zarzutów oraz wniosków dowodowych zgłaszanych przez M. i A. S. w toku postępowania, w tym wyroków uniewinniających J. K. w sprawach o wykroczenia związane z prowadzeniem giełdy samochodowej, organ wskazał między innymi, iż wyroki te wiążą jedynie w sprawach, w których zostały wydane i tylko w zakresie zarzucanych czynów z art. 65 ust. 1 ustawy - Prawo działalności gospodarczej. Tymczasem przedmiotem rozpoznania sądu nie było samowolne wykonanie robót budowlanych. Organ wskazał, że na terenie przedmiotowych działek zostało wykonane utwardzenie terenu poprzez wysypanie warstwy żwiru i tłucznia i to w celu stworzenia stanowisk postojowych dla samochodów. Roboty te są robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, zwłaszcza jeżeli służą wykonaniu placów postojowych dla samochodów. Bezspornym jest również, że wybudowane tzw. parkingi - place obejmujące miejsca postojowe dla samochodów są obiektami budowlanymi o charakterze budowli. Nie wymienienie parkingów w przepisie art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 11.07.2003 r. nie świadczy, że nie są one budowlami, ponieważ zamieszczone w przepisie wyliczenie jest wyliczeniem przykładowym. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11.07.2003 r. roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 w/w ustawy. Z treści powyższego przepisu wynika, że z wyjątkiem robót polegających na rozbiórce regulowanych przepisami art. 31 w/w ustawy, wszystkie inne roboty budowlane nie wymienione w przepisach art. 29 i 30 ustawy wymagały do ich rozpoczęcia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy art. 29 i 30 ustawy w jej brzmieniu sprzed 11.07.2003 r. nie wymieniały robót polegających na wykonaniu miejsc postojowych dla samochodów, co świadczy, że na tego rodzaju roboty wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Potwierdza to wprowadzona w życie w dniu 11.07.2003 r. nowelizacja ustawy, która w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 10 wymienia, jako nie wymagające pozwolenia na budowę wykonanie miejsc postojowych dla samochodów postojowych do 10 stanowisk włącznie - dla tego rodzaju robót nowelizacja przewiduje zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 zgłoszenie właściwemu organowi. Rozwiązanie powyższe stanowi liberalizację wymagań w stosunku do poprzedniej regulacji. Również przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane obowiązującej przed dniem 01.01.1995 r. wymagały w art. 28 uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę praktycznie dla wszystkich robót budowlanych z wyjątkiem rozbiórek. Wykonanie najprostszego, prymitywnego parkingu może polegać na utwardzeniu terenu także poprzez wysypanie i rozplantowanie żwiru, żużla wielkopiecowego lub tłucznia itp. W tym zakresie przeprowadzona nowelizacja ustawy nie rozszerzała zakresu robót uznawanych za roboty budowlane o nowe desygnaty, tylko rozszerzyła zakres robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i roboty takie były i są nadal objęte regulacją ustawy Prawo budowlane. Przedstawione wyżej zapisy ustawy wskazują, że wykonywanie miejsc parkingowych dla samochodów, również poprzez utwardzenie terenu w drodze wysypania i rozplantowania żwiru lub tłucznia, wchodzi w zakres robót budowlanych regulowanych ustawą Prawo budowlane, a ponieważ na poszczególnych działkach poprzez utwardzenie terenu wykonano parking - miejsca postojowe dla więcej niż dziesięciu samochodów - wymagały one i wymagają również po nowelizacji uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Uzasadniając nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ wskazał, że przedmiotowy parking, będący częścią terenu użytkowo związanego z prowadzoną giełdą samochodową - zgodnie z stanowiskiem WIOŚ zajętym w piśmie z dnia [...] 2002 r. oraz [...] 2003 r. - zaliczony jest do inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, mogących znacząco pogorszyć stan środowiska. Stanowi to zagrożenie dla ważnego interesu społecznego w rozumieniu art. 108 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołania zostały wniesione przez M. i A. S. (wspólne) oraz [...] Sp. z o.o. w K. Odwołujący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, zarzucając, iż: 1. błędnie przyjęto, że na działkach, których dotyczy zaskarżona decyzja został wybudowany obiekt budowlany tj. parking lub były realizowane jakiekolwiek roboty budowlane, organ nie zastosował się do zapadłych w tej sprawie wyroków Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego oraz nie odniósł się do postanowienia Prokuratury Rejonowej w K. Dowody na to, że na przedmiotowych działkach nie powstał obiekt budowlany ani nie były realizowane roboty budowlane stanowią: postanowienie Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] 2002 r. w sprawie umorzenia postępowania, wyrok Sądu Rejonowego w K. IV Wydział Grodzki z dnia [...] 2003 r. sygn. akr [...], wyrok Sądu Okręgowego w K. IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] 2003 r., wyrok Sądu Rejonowego w K. IV Wydział Grodzki z dnia [...] 2003 r. sygn.[...]. Powyższe orzeczenia nie zostały uwzględnione przez organ, mimo tego, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] 2001 r. sygn. akt II S.A. [...] "Organ administracji publicznej jest związany orzeczeniem sądu karnego". Niezawisłe organy wymiaru sprawiedliwości uznały, że przedmiotowe prace nie są robotami budowlanymi. Organ, prowadząc postępowanie administracyjne dotyczące prac, które nie są regulowane przepisami ustawy Prawo budowlanego wykracza poza granice swoich kompetencji i prowadzi działania nie posiadając ku temu żadnych podstaw prawnych. Organ ponadto próbuje manipulować dowodami, gdyż z jednej strony oświadcza, że jest związany w/w wyrokami, a z drugiej, że ma prawo do dokonania własnej oceny. Nie odniesienie się natomiast do postanowienia Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] 2002 r. o umorzeniu dochodzenia, w sprawie wykonania w okresie bliżej nieustalonym do marca 2002 r. w K. robót budowlanych polegających na przeprowadzeniu niwelacji terenu [...] Spółki z o.o. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonanych prac, stanowi próbę zatajenia tego dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym. 2. organ przyjął błędnie, że w/w orzeczenia Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego nie odnoszą się do działek nr 163/1, 163/5 i 172/6 obr.[...], 3. organ bezpodstawnie przyjął, że prace polegające na rozsypaniu żwiru na działkach, których dotyczy zaskarżona decyzja spowodowały niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...]2003 r. znak:[...], wskazane w uzasadnieniu decyzji, zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2003 r. znak: Kol.[...] jako naruszające prawo. Organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego wykonanie prac polegających na rozsypaniu żwiru naruszyło przepisy ustawy Prawo lotnicze. 4. organ bezpodstawnie nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. M. i A. S. zarzucili dodatkowo, iż organ pierwszej instancji nie uznał udzielonego prawidłowo pełnomocnictwa, w związku z czym decyzja została nieprawidłowo doręczona i w konsekwencji nie wywołała żadnych skutków prawnych. Postanowieniem z dnia [...] 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] Sp. z o.o. wskazując, że nie posiada interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Decyzją z dnia [...] 2004 roku, znak[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji wydał prawidłową decyzję w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniach administracyjnych prowadzonych pod sygn.:[...], [...],[...]oraz [...]-dotyczącym parkingu obsługującego klientów giełdy samochodowej obejmującego działkę nr: 5/2 obr. [...] w K. Organ odwoławczy podał, że w postępowaniu oparto się również na ustaleniach poczynionych podczas kontroli robót budowlanych z dnia [...] 2002 r., [...] 2002 r. i [...] 2003 r., przeprowadzonej w siedzibie organu I instancji rozprawy administracyjnej z dnia [...] 2002 r., przesłuchań właścicieli działek na których wybudowano parking obsługujący klientów giełdy samochodowej jak również właścicieli i dzierżawców działek na których wybudowano parking na którym działa giełda samochodowa, oraz na podstawie pism i opinii m.in. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K.; Międzynarodowego Portu Lotniczego[...]; Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K.; PGNiG S.A. w W. Regionalny Oddział Przesyłu w T. Organ I instancji ustalił, iż parking obejmujący działkę nr 5/2 obr.[...], której właścicielami są M. i A. S. został zrealizowany przed 1991 r. poprzez utwardzenie terenu warstwą żużla, żwiru i tłucznia w celu stworzenia stanowisk postojowych dla samochodów w związku z działającą giełdą samochodową (oświadczenie pouczonych o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań M. i A. S. z dnia [...] 2003 r. "...Strony oświadczają, iż działka nr 5/2 obr. [...] od roku 1991 dn. [...] 91 jest własnością w/w stron i w roku 1991 została ona przez M. i A.S. utwardzona kamieniem grubym i drobnym na wierzchu ubitym", karta nr 52 akt I instancji). Następnie organ odwoławczy wskazał, iż parking na działce nr 5/2 stanowi część obiektu budowlanego, określonego w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. mianem budowli. Z uwagi na to, iż obiekt ten został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W sprawie zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., który odnosi się do sytuacji, gdy obiekt budowlany lub jego część wybudowany jest niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Podlega on przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu, parking obejmujący działkę nr 5/2 powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, oraz realne zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. Zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności protokół ze spotkania w sprawie wjazdu na teren giełdy w B. w rejonie portu lotniczego z dnia [...] 2003 r. (karta nr 21 akt I instancji), opinia WIOŚ z dnia [...] 2003 r. (karta nr 30 akt I instancji), postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2003 r. (karta nr 23 akt I instancji), pisma Międzynarodowego Portu lotniczego [...] z dnia [...] 2003 r. i [...] 2003 r. (karty nr 27 i 29 akt I instancji) jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowy parking, stanowiący część parkingu obsługującego klientów giełdy samochodowej i stanowiącego całość użytkową giełdy samochodowej, stwarza w tym rejonie realne zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników drogi wojewódzkiej nr [...], na łącznicach autostradowych[...], oraz na drogach dojazdowych i wjazdach awaryjnych do lotniska w B. Wykazano również, iż działalność giełdy powoduje szkodliwość dla środowiska, oraz niebezpieczeństwo pogorszenia jego stanu, w szczególności z uwagi na duże niebezpieczeństwo zanieczyszczenia gruntu oraz wód potoku Olszanickiego (opinia WIOŚ z dnia [...]2003 r. ). W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy parking na terenie działki nr 5/2, stanowiący część parkingu obejmującego działki sąsiednie i wykorzystywany jako parking obsługujący klientów prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. giełdy samochodowej, jest obiektem budowlanym, na realizację którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Pojęcie obiektu budowlanego obejmuje nie tylko pojęcie budynku i obiektu małej architektury, ale zgodnie z art. 3 pkt 3 każdą budowlę. W ocenie organu odwoławczego, wykonane roboty budowlane polegające na nawiezieniu na grunt warstwy żużla. żwiru i tłucznia, a następnie rozwalcowaniu tych materiałów w celu utworzenia parkingów dla samochodów, należy zakwalifikować jako budowę, w wyniku której, powstała będąca obiektem budowlanym budowla - parking, stanowiący część budowli, tj. giełdy samochodowej. Zgodnie z ogólną regułą art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r., roboty budowlane (a zatem stosownie do art. 3 pkt 7 - także budowę) rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 29 Prawa budowlanego z 1994 r. wyczerpująco wymienia rodzaje robót budowlanych, do których wykonania nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, a przepis art. 30 określa, dla których robót budowlanych niezbędne jest dokonanie zgłoszenia o zamiarze ich rozpoczęcia. Wykonywanie robót budowlanych polegających na nawiezieniu na grunt warstwy żużla, żwiru i tłucznia, a następnie rozwalcowanie tych materiałów w celu utworzenia parkingów dla samochodów nie jest wyłączone spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, parkingu zrealizowanego na działce nr 5/2 nie można zakwalifikować do żadnego z obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Jest to bowiem obiekt określony w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego mianem budowli, czyli każdego obiektu budowlanego nie będącego budynkiem lub obiektem małej architektury. Przedstawiona w artykule 3 pkt 3 lista przykładowych obiektów będących budowlami nie jest listą zamkniętą i w ocenie tutejszego organu parking, stanowiący część terenu, na którym prowadzona jest giełda samochodowa należy zakwalifikować do tej właśnie kategorii obiektów budowlanych tj. budowli. Uregulowania zawarte w art. 29 ust. 2 Prawa budowlane z 1994 r. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80, poz. 718), doprecyzowały jakie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. W punkcie 5 powołanego wyżej przepisu wskazano, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednakże roboty budowlane polegające na realizacji przedmiotowego parkingu na działce nr 5/2 były budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, bowiem zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie jest przebudową, montażem, czy remontem lub rozbiórką obiektu budowlanego, a zatem należy je zakwalifikować jako budowę. Zatem przypadki określone w art. 29 ust. 2 ustawy, dotyczące robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego nie mają tu zastosowania. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu w celu utworzenia stanowisk postojowych dla samochodów, wykonane przed 01.01.1995 r., jak i po tej dacie, wymagały uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Organ odniósł się także do dowodów, które nie stanowiły podstawy ustaleń faktycznych - w szczególności do wyroków sądów powszechnych, wskazując iż nie dotyczyły one kwestii samowoli budowlanej, zaś organy nadzoru budowlanego nie są związane wykładnią przepisów prawa budowlanego, dokonaną przez sądy powszechne i organy prokuratury na potrzeby postępowań cywilnych czy karnych. Organ wskazał również, że w skarżonej decyzji brak jest stwierdzenia, iż orzeczenia sądów powszechnych nie dotyczą działek nr 163/1, 163/5 i 172/6 obr.[...]. Zdaniem organu II instancji, materiał dowodowy wskazuje, że lokalizacja przedmiotowego obiektu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji w sposób prawidłowy wezwał M. i A. S. do uzupełnienia pełnomocnictwa udzielonego A. P. zamieszkałemu poza granicami Polski. Z uwagi na miejsce zamieszkania - jest on osobą nieobecną w rozumieniu przepisów k.p.a. Przyjęcie takiego pełnomocnictwa prowadziłoby do przedłużania postępowania i powodowałoby możliwość narażenia stron tego postępowania na utrudnienie w korzystaniu z przysługujących im praw procesowych. Jakkolwiek decyzja o ustanowieniu pełnomocnika należy do strony postępowania, to organ administracji publicznej ma prawo oceny celowości takiego pełnomocnictwa w kontekście jego wpływu na prawidłowość postępowania. W wyznaczonym terminie strony nie wskazały pełnomocnika zamieszkującego na terenie Polski. A. P. nie podjął żadnej czynności, która potwierdzałaby jego wolę reprezentowania J. B. w postępowaniu przed organem I instancji. Wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. od powyższej decyzji złożyli M. i A. S., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucili, że organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że na działkach, których dotyczy zaskarżona decyzja został wybudowany obiekt budowlany tj. parking lub były realizowane jakiekolwiek roboty budowlane, i nie zastosowały się do zapadłych w tej sprawie wyroków Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego oraz postanowienia Prokuratury Rejonowej dla K. Uzasadniając zarzut skarżący powtórzyli twierdzenia i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący zakwestionowali zastosowaną przez organ II instancji wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 3, 6 i 7 prawa budowlanego z 1994 r. Skarżący zarzucili również, ze w postępowaniu nie brała udziału [...] sp. z o.o., co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazali, że [...] sp. z o.o. jest związana umowami z właścicielami poszczególnych działek na mocy których może z nich korzystać. W momencie, kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne [...] sp. z o.o. (wówczas spółka B.) była stroną postępowania. Na spółkę B. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] 2002 r. znak: [...] był nałożony nakaz rozbiórki. Również decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]2002 r. znak: [...] nakazywała spółce rozbiórkę. Następnie na wniosek spółki GINB w W. decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] stwierdził nieważność w/w decyzji z dnia [...] 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie podkreślić należy, że przedłożone akta administracyjne rozpoczynają się od notatki służbowej z dnia [...] 2003r , z której wynika , że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadził odrębne postępowanie w stosunku do każdej z działek wchodzących w skład "giełdy samochodowej", dokonując do każdego z nich kserokopii niezbędnego materiału dowodowego z postępowania pierwotnego toczącego się do sygnatury[...]. Na rozprawie w dniu [...] 2007r Sąd dopuścił dowód z akt[...] , do których dołączono w/w akta administracyjne. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji z dnia[...]2002r oraz z dnia [...] 2002r wydanych w sprawie rozbiórki utwardzenia działek , na których prowadzona była działalność giełdy samochodowej wynika , że działka nr 5/2 obr. [...] była przedmiotem uprzednio wydanych decyzji (w szczególności w sprawie toczącej się do sygn. [...] oraz w sprawie[...]). Pierwszym dokumentem w przedłożonych aktach administracyjnych[...], w którym mowa jest o przedmiotowej działce jest protokół sporządzony w dniu [...] 2002r . Z protokołu tego nie wynika w jakim charakterze do przeprowadzanej czynności zostali wezwani M. i A. S. Protokół nie odzwierciedla, ani ich przesłuchania, ani treści ewentualnie złożonych przez nich oświadczeń, a jedynie "ustalenia" (nie wiadomo na jakiej podstawie dokonane). Kolejny protokół z dnia [...] 2003r z przyjęcia skarżących jako stron postępowania, sporządzony został po ich uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń w trybie art.83 kpa. Przepis ten dotyczy wszakże jedynie przesłuchania świadków. Strony nie zostały poinformowane przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji ustalenia w sprawie zostały dokonane na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] 2002r, wyników rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] 2002r , protokołu kontroli z dnia [...] 2002r (dokumentów brak jest w aktach niniejszej sprawy) , protokołu kontroli z dnia [...] 2003r (protokół sporządzony w formie notatki - strony o przeprowadzeniu tego dowodu nie zostały zawiadomione), oświadczeń właścicieli innych działek (o przeprowadzeniu tych dowodów strony nie zostały zawiadomione) oraz pism organów i instytucji ( strony nie zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z nimi). Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w tym postępowaniu, wyrażona w przepisie art.10 kpa. Stanowi on , że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Mając na uwadze przedstawioną wyżej chronologię postępowania nie można uznać, aby w niniejszej sprawie organ I instancji mógł od tej zasady, zgodnie z prawem, odstąpić. Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 2.02.2001rI SA 1479/99 LEX nr 54176). Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 6.10.2000r V SA 316/00, LEX nr 50116). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (wyrok NSA z dnia 5.04.2001rII SA 1095/00 LEX nr 53441). Tak więc w świetle powyższych uwag pogląd organu odwoławczego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , iż "organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz zapewnił stronom postępowania ich gwarancje procesowe, gdyż miały one zapewnioną możliwość uczestniczenia we wszystkich fazach postępowania" jest całkowicie pozbawiony podstaw faktycznych. Powyższe upoważnia do stwierdzenia , ze zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd nie wypowiada się co do zastosowania przez organy prawa materialnego, gdyż subsumcja przepisu nastąpiła z naruszeniem wszelkich zasad procesowych. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego przepisu i art.200 ppsa orzeczono jak w sentencji.