II SA/Kr 985/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja (spr) WSA Aldona Gąsecka –Duda Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi C. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 kwietnia 2011r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana . Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych C.O. , prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Usługowy [...] za nieprzekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobie gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2009 oraz zobowiązał go do zapłaty tej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. 2010, Nr 185, póz. 1243 ze zmianami) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez C.O. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] kwietnia 2011 r., znak [...] na podstawie art. 36 ust. 1 i 4, art. 37 ust. 1, 2 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji ilościowej i jakościowej odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów oraz listą odpadów niebezpiecznych. Natomiast w art. 37 ust. 3 ustawy na posiadaczy odpadów, w tym wytwórcę komunalnych osadów ściekowych, nałożony został obowiązek przekazywania w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów. Przy czym ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 79c ust. 3 ustawy, iż w razie nie wykonania albo nieterminowego wykonania obowiązku sporządzenia i przekazania zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów posiadacz odpadów podlega każe w wysokości 10.000 złotych, zaś organem właściwym do jej wymierzenia jest w tym przypadku właściwy marszałek województwa (art. 79d ust. 3 ustawy). Kolegium podkreśliło, że nałożony na posiadaczy odpadów obowiązek przekazywania corocznie zbiorczego zestawienia danych o rodzaju i ilości odpadów został wprowadzony już w pierwotnym brzmieniu ustawy tj. w 2001 roku, przy czym obowiązek ten miał być realizowany do końca pierwszego kwartału a więc do 31 marca roku następnego, a nie tak jak dzisiaj do 15 marca roku następnego. Ustawodawca w art. 79c ust. 3 ustawy przewidział sankcję w postaci kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych, której podlega każdy posiadacz odpadów niewykonujący terminowo obowiązku przekazania właściwemu marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, bez możliwości jakiejkolwiek ingerencji organu l instancji w wysokość wymierzanej kary. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, a dotyczące rzekomego podwójnego ukarania Kolegium wyjaśniło, zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez organ l instancji, że wymierzona grzywna przez Inspektora Ochrony Środowiska wynika z innej podstawy prawnej, a mianowicie została wymierzona na podstawie art. 31 a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r., Nr 44, póz. 287 z późn. zm.) oraz została wymierzona za niepoinformowanie Inspekcji Ochrony Środowiska w wyznaczonym czasie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych. Natomiast kara wymierzona przez Marszałka Województwa dotyczy sytuacji w której C.O. będący posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy nie przedłożył właściwemu marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o rodzaju i ilości odpadów za rok 2009 do dnia 15 marca roku 2010. W takiej sytuacji Marszałek Województwa zgodnie z wiążącą go dyspozycją art. 79c ust. 3 ustawy w związku z art. 79d ust. 3 ustawy nałożył na C.O. . karę pieniężną w jedynej przewidzianej przez ustawodawcę wysokości 10.000 złotych. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C.O. , domagając się jej uchylenia i stwierdzenia jej nieważności, gdyż jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący zarzucił naruszenie art. 75 § 1, art. 154 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi C.O. wskazał, że w trakcie jednej z kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora ochrony Środowiska Delegatury w N. stwierdzono, że skarżący jako właściciel zakładu usługowego blacharsko -lakierniczego pomimo obowiązku nie przekazał do Marszałka Województwa [...] zbiorczego zestawienia o rodzajach i ilości odpadów, sposobie gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2009. W trakcie kontroli skarżący został ukarany grzywną - inspektor ochrony środowiska stwierdził, że mandat został nałożony za brak zeznania w sprawie odpadów za 2009 r., jednak w treści mandatu wskazano art. 31 ustawy o Inspekcji Ochrony środowiska przyczyną jego nałożenia miało być niepoinformowanie inspekcji w wyznaczonym czasie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych. Skarżący podkreślił, że zmiana ustawy o odpadach, przewidująca wymierzenie kary za nieprzekazanie zestawienia została wprowadzona w 2010 r. i wątpliwe jest, czy można stosować te przepisy do zobowiązań za 2009 r. Ustawa wprowadzająca tę karę stanowiła implementację dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Zdaniem skarżącego implementacja ta narusza zasadę proporcjonalności i jest niezgodna z Konstytucją RP. Skarżący podkreślił, że po wydaniu decyzji nastąpiła zmiana przepisu przewidującego nakładanie kary pieniężnej, zgodnie z którą za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia wymierza się karę w wysokości 500 zł, określając jednocześnie kolejny termin przekazania zestawienia. W przypadku nie dotrzymania tego terminu posiadacz odpadów podlega karze w wysokości 2000 zł. Kara ta może być wymierzana wielokrotnie, jednakże łączna wysokość kar nie może przekroczyć 10000 zł. Ta nowelizacja - zdaniem skarżącego -wprowadza zasadę proporcjonalności. C.O. podniósł, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji może skutkować wstrzymaniem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz brakiem środków na utrzymanie pięcioosobowej rodziny skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 par 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DZ. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów postępowania - o ile naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 par 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przeprowadzona w myśl powyższych przepisów kontrola zaskarżonej decyzji dała podstawy w pierwszym rzędzie do stwierdzenia, że sprawa nie została należycie wyjaśniona do rozstrzygnięcia stosownie do wymogu art. 7 i art 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Bezsporną jest okoliczność, że skarżący C.O. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "Zakład Usługowy [...] i w związku z tą działalnością .jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 37 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /DZ. U. z 2001 r. Nr 62, póz. 628, z późn. zm./ W dniu 22 grudnia 2010 r. Marszałek Województwa [...] wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną C.O. . W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Marszałek podał, że dokumentację w sprawie stanowi zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w N. z dnia 30. lipca 2010 r. , znak: [...]. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak:: [...], Marszałek Województwa [...] wymierzając C.O. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, powołał się w jej uzasadnieniu na wyniki kontroli zawarte w zarządzeniu pokontrolnym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 lipca 2010 r /znak jw./, a w szczególności na okoliczność, że kontrola wykazała , iż C.O. nie przekazał Marszałkowi "zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów..." za rok 2009 mimo obowiązku złożenia ich w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy, a zgodnie ze zmianą art. 37 ust.3 wprowadzoną ustawą z dnia 22.stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach w zakresie terminu do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Opierając się na wskazanym "Zarządzeniu pokontrolnym" organ pierwszej instancji nie przeprowadził rzetelnej analizy tego dokumentu, ani też w toku postępowania nie podjął odpowiednich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z treści uzasadnienia "Zarządzenia pokontrolnego" wynika, że "zgodnie z oświadczeniem Pana C.O. -właściciela zakładu za pierwsze i drugie półrocze 2009 r. sporządzono wykazy oraz przedłożono je marszałkowi województwa. W czasie kontroli przedłożono jednak tylko potwierdzenie nadania przesyłki do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z daty 01. 07. 2009 r. oraz 01. 02. 2010 r." /[...]/. W aktach sprawy jednak brak dowodów potwierdzenia nadania tych przesyłek. Nie wyjaśniono, czy wysłane w wyżej wskazanych datach wykazy o których mowa w protokole z kontroli są zestawieniem danych o odpadach, które ma obowiązek przekazać posiadacz odpadów marszałkowi województwa. W piśmie dotyczącym zawiadomienia o wszczęciu postępowania /k. [...]/ skarżący podaje istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności, które nie zostały sprawdzone w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji. W szczególności nie została wyjaśniona okoliczność dotycząca przekazanych Marszałkowi wykazów w aspekcie spełnienia warunków przewidzianych art. 37 ust 3 ustawy o odpadach. Tym bardziej, że stosownie do przepisów art. 37 ust 3a, 3b, i 3c wyżej powołanej ustawy o odpadach marszałek województwa weryfikuje informacje zawarte w zbiorczych zestawieniach danych , o których mowa w ust. 3. Jeżeli z weryfikacji wynika, że informacje zawarte w zbiorczym zestawieniu danych są niezgodne ze stanem faktycznym marszałek województwa zobowiązuje w drodze decyzji do korekty sporządzonego zestawienia danych, określając termin przekazania korekty. Dopiero niedokonane korekty zbiorczego zestawienia danych, zgodnie z decyzją, o której mowa w ust 3b, skutkuje uznaniem, że posiadacz odpadów nie wykonał obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych, (art. 37 ust. 3c) W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji odwołujący się C.O. , załączył roczną informację za rok 2009 dotyczącą odpadów. Jednajże organ drugiej instancji nie wezwał odwołującego się do przedłożenia dowodu nadania tego zestawienia, chociaż wyjaśnienie tych okoliczności ma istotne znaczenie dla sprawy. Ponadto trzeba zauważyć, że z protokółu kontroli nr [...]wynika, że C.O. prowadzi prawidłowo ewidencję odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem i listą odpadów oraz na obowiązujących wzorach dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji za rok 2009 . /por. protokół kontroli nr [...] / W końcu trzeba zauważyć, że przepisy penalizacyjne nie działają wstecz. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw - /Dz. U. z 2010 r. Nr 28, póz. 145/, dodano m. In. przepis art. 79 c, który w ust 3 wprowadził sankcję karną w przypadku ; "jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzenia i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzenia podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzenia testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł". Przepis ten wszedł w życie z dniem 12 marca 2010 r. Ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 r, o zmianie ustawy o odpadach /Dz. U. z 2011 r. Nr 138, póz. 8097 - przepis art. 79c ust 3 został zmieniony, otrzymując brzmienie; "jeżeli posiadacz odpadów, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 37 ust 3, nie przekazuje zbiorczego zestawienia danych podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł . Nadto powołaną ustawą dodano ust , 4 " w przypadku nieprzekazania zbiorczego zestawienia danych w terminie określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 79 d ust 3 posiadacz odpadów podlega karze pieniężnej w wysokości 2000 zł., przy czym zgodnie z treścią dodanego ust 5 kara , o której mowa w ust 4 może być wymierzana wielokrotnie z tym, że łączna wysokość kar pieniężnych , o których mowa w ust. 3 i 4 za dany rok kalendarzowy nie może przekroczyć 10.000 zł. Pomijając kwestię podnoszoną przez skarżącego, że wprowadzona w 2010 r. sankcja w kwocie 10.000 zł narusza zasadę proporcjonalności w sposób oczywisty o czym świadczy dalsza nowelizacja tego przepisu już z zastosowaniem tej zasady, to trzeba stwierdzić, że nie można było zastosować przepisu art. 79c ustawy o odpadach, który wszedł w życie z mocą obowiązującą od 12. marca 2010 r. do obowiązków posiadacza odpadów określonych w art. 37 ust 3 ustawy o odpadach za rok poprzedni tj. 2009. Sankcje karne przewidziane przytoczonym przepisem art. 79c ustawy o odpadach można było stosować w razie nie wykonania obowiązków z art. 37 ust 3 ustawy, powstałych za rok 2010. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania, a to art. 7, art. 75 par 1 i art. 77 k.p.a., a nadto niewłaściwe zastosowanie przepisu karnego art. 79c ustawy o odpadach, które miało wpływ na wynik sprawy, uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw, z art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Takie rozstrzygnięcie sięgające w głąb sprawy jest w tym przypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia . Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.