II SA/Kr 986/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w K. w likwidacji na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 czerwca 2016 r; znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] dnia 20.01.2015 r. (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie prowadzone w sprawie "budowy budynków mieszkalnych w W. przy ul. [...] na działkach [...], [...], [...] (poprzednio [...]) oraz prac budowlanych na działkach [...], [...] – obręb [...], do czasu rozstrzygnięcia rady Miejskiej w W. w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. obszar A w obrębie działki nr [...] obr. [...] w W.". Postępowanie w którym zapadło powyższe postanowienie, jest postępowaniem naprawczym, prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia 28.05.2008 r. udzielił [...] sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji o nazwie: "budowa czterech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwu lokalowych w zabudowie grupowej z garażami (...)". W ramach tej inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] w W., zrealizowany został jeden z czterech objętych decyzją zespołów budynków tj. [...] Obiekt ten został oddany do użytkowania. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 27.09.2010 r. stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia 28.05.2008 r. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23.01.2013 r., zaś skarga na tę decyzję została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26.11.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa [...]. Motywem rozstrzygnięcia przyjętego przez organy administracji było to, że przedmiotowa inwestycja stanowi w istocie budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a nie jednorodzinnych. W przedstawionych okolicznościach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił prowadzone postępowanie naprawcze wskazując na konieczność podjęcia ostatecznych rozstrzygnięć przez Radę Miejską w W. w kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie działki nr [...] obręb [...] w W.. Modyfikacja ta polegać ma na zmianie przeznaczenia terenów zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną. 2. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 20.01.2015 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] nr [...] A-E. 3. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2.06.2016 r. ([...]) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w sprawie rozważenia wymagało, czy wynik postępowania naprawczego prowadzonego przez organ I instancji jest uzależniony od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy organ planistyczny zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości zabudowanej sporną inwestycją. MWINB w K. podkreślił, że postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego winien zbadać zgodność robót budowlanych m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązany jest dokonać oceny dopuszczalności legalizacji inwestycji przez pryzmat jej zgodności z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym. O ile nie będzie możliwe nałożenie obowiązków skutkujących doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ może orzec nakaz rozbiórki. MWINB podkreślił, że przebieg postępowania naprawczego nie jest zależny od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku zainteresowanego podmiotu dotyczącego zmiany planu miejscowego. 3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2.06.2016 r. wniosła [...] sp. z o.o. w K. w likwidacji. W skardze przedstawiono regulacje prawne i rozstrzygnięcia wydane w sprawie budowy przedmiotowych zespołów budynków mieszkaniowych w W.. Zaakcentowano fakt złożenia wniosku do Rady Miejskiej w W. o dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym działki nr [...] poprzez ustalenie możliwości lokalizacji w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN) - obiektów wielorodzinnych. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której sporne obiekty zostałyby zalegalizowane. Spółka wskazywała, że organ odwoławczy wydając postanowieniem z dnia 2.06.2016 r. naruszył przepisy art. 97 par. 1 pkt 4 K.p.a, art. 105 K.p.a., 138 par. 1 pkt 2 K.p.a. W jej ocenie, w sprawie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 par. 1 pkt 4 K.p.a. Zgodność zrealizowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego determinuje treść przyszłej decyzji organu nadzoru budowlanego, co uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania naprawczego. Skarga powoływała orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu naprawczym, co uzasadnia zawieszenie tego postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.10.2015 r.; VII SA/Wa [...], wyrok NSA z dnia 19.03.2013 r.; II SOK [...]). Zwracano też uwagę na względy społeczne przemawiające za umożliwieniem inwestorowi legalizacji wykonanych robót budowlanych (duże zaangażowanie środków finansowych, spłata kredytów hipotecznych, działanie inwestora w zaufaniu do decyzji organów administracji, potencjalne odszkodowania dla właścicieli wyodrębnionych lokali). 4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 7.11.2016 r. odrzucił skargę. Zasadniczym motywem tego orzeczenia było przyjęcie, iż zaskarżone w sprawie postanowienie organu odwoławczego, uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania oraz umarzające postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięciem, które skutkuje odmową zawieszenia postępowania administracyjnego. Na tego rodzaju postanowienie nie przysługuje zażalenie (art. 101 par. 3 w zw. z art. 141 par. 1 k.p.a.) i w konsekwencji także skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). 6. Skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Krakowie z dnia 7.11.2016 r. wniosła [...] sp. z o.o. w K. w likwidacji. Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 58 par. 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 3 par. 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 par. 3 k.p.a. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, że podstawy skargi kasacyjnej są usprawiedliwione, postanowieniem z dnia 9.08.2017 r. wydanym w trybie art. 179a p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżone własne postanowienie z dnia 7 listopada 2016 r. i skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Uchylając zaskarżone postanowienie sąd przyjął bowiem, że choć skutek procesowy rozstrzygnięcia organu odwoławczego uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest przeszkód do dalszego prowadzenia tego postępowania, to jednak oceniając dopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienie należy mieć na uwadze różnicę jaka występuje między skutkiem procesowym rozstrzygnięcia, a przedmiotem zaskarżenia. Dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli postanowienia nie może być zależna od ocen dokonanych przez pryzmat procesowych jego skutków, lecz wyłącznie przez pryzmat przedmiotu zaskarżenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r. II OSK [...]). W tej zaś sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które podlega kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ponownie rozpoznając sprawę w trybie art. 179a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369) sąd uznał, że skarga [...] sp. z o.o. w K. w likwidacji nie jest zasadna, w związku z czym podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2.06.2016 r. uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego i umarzające postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4, art. 144 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a, rozstrzygnął sprawę (kwestię zagadnienia wstępnego) merytorycznie, orzekając o braku podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu ze względu na brak występowania zagadnienia wstępnego. Stanowisko to, na gruncie ocenianej sprawy jest trafne. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością organu prowadzącego postępowanie, a nadto, bez rozstrzygnięcia tejże kwestii, nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji kończącej postępowanie. Inaczej mówiąc, wydanie orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej sprawy, przez inny organ lub sąd. Występować więc musi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W związku z powyższym, na gruncie kontrolowanej sprawy powstaje zagadnie, czy zainicjowanie postępowania w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi "zagadnienie wstępne" w rozpatrzeniu sprawy, której przedmiotem jest legalizacja samowoli budowlanej. Skarżąca spółka akcentowała bowiem, że zmiana planu miejscowego w pożądanym przez nią kierunku (tj. dopuszczenia na obszarze zrealizowanej inwestycji możliwości sytuowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) umożliwi legalizację obiektów budowlanych wzniesionych wbrew zapisom dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu, słusznie jednak przyjął orzekający organ nadzoru budowlanego, że wskazana okoliczność (wniosek o zmianę planu miejscowego) nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że w ramach postępowania legalizacyjnego popełnionej samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, organ administracji dokonuje oceny sprawy (dopuszczalności legalizacji) przez pryzmat obowiązujących w chwili załatwiania sprawy przepisów, w tym prawa miejscowego. Skoro więc, w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego obowiązują przepisy określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące punkt odniesienia dla oceny zgodności z prawem (w tym zalegalizowania) zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego, zatem brak jest podstaw do uznawania, że istnieje prawna relacja (związek) między procedowaną zmianą planu, a postępowaniem legalizacyjnym, nakazująca zawiesić prowadzone postępowanie do czasu zakończenia prac nad zmianą aktu prawa miejscowego. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 30.12.2015 r.; II OSK [...], z dnia 11.04.2013 r.; II OSK [...], z dnia 5.02.2013 r.; II OSK [...], z dnia 1.06.2016 r.; II OSK [...], WSA w Gdańsku z dnia 13.02.2013 r.; II SA/Gd [...] oraz z dnia 19.10.2016 r.; II SA/Gd [...], WSA w Poznaniu z dnia 21.08.2013 r.; II SA/Po [...]). Podkreślić zatem należy, że skoro w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to przepisy tegoż planu stanowią miarodajne regulacje prawne dla oceny sprawy legalizacji samowoli budowlanej. Brak jest zatem związku – w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 K.p.a. między wszczęciem procedury zmiany tego planu miejscowego, a rozpatrzeniem sprawy legalizacji samowoli budowlanej. Nie jest przy tym uprawnione zawarte w skardze odwołanie się do poglądów dotyczących możliwości zawieszenia postępowania legalizacyjnego w związku z ubieganiem się inwestora o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać bowiem należy, iż w ramach postępowań legalizacyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego np. na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, warunkiem koniecznym wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest m.in. przedstawienie przez inwestora właśnie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem kontrolowane w tej sprawie postanowienie zapadło w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Z tych zaś ostatnio wskazanych przepisów nie wynika aby dążenie inwestora do zmiany planu miejscowego mogło być brane pod uwagę przy ocenie możliwości popełnionej legalizacji samowoli budowlanej. Analogia zatem do ubiegania się przez inwestora o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, nie jest więc w realiach tej sprawy zasadna. Sąd nie mógł również uwzględnić powoływanych w skardze względów społecznych, mających przemawiać za brakiem usprawiedliwienia dla wydanego przez MWINB postanowienia z dnia 2.06.2016 r. Przedstawione argumenty, choć niewątpliwie istotne dla osób, których postępowanie legalizacyjne dotyczy, są przesłankami prawnie irrelewantnymi, a przez to nie mogły być brane pod uwagę. W tym stanie rzeczy, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.