II SA/Kr 990/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej skargę oddala Postanowieniem z dnia [...], znak [...], wydanym w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i art. 123 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił wobec A. K. i J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 15.000 zł za samowolnie wybudowany budynek gospodarczy, zlokalizowany na działce nr [...] w L., określając termin i sposób uiszczenia opłaty na konto Urzędu Wojewódzkiego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] 2004 roku na inwestorów- A. K. i J. K. nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów i opracowań w celu legalizacji przedmiotowego budynku. Obowiązek nałożono wskutek ustalenia, że obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia organów administracji architektoniczno- budowlanej. Żądane dokumenty zostały przedłożone przez inwestorów. Organ w dalszej części uzasadnienia wskazał na treść przepisów art. 49 i art. 59f ustawy- Prawo budowlane, przedstawiając sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej, na którą składa się stawka opłaty "s" w wysokości 300 zł, przy współczynniku kategorii obiektu "k" wynoszącym 1, podwyższona pięćdziesięciokrotnie stosownie do art. 59f ust. 1 ustawy- Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie w terminie złożyli A. K. i J. K., wskazując na swoje trudne położenie materialne i finansowe oraz warunki rodzinne i zarzucając, iż nie są w stanie zapłacić opłaty w orzeczonej wysokości. Podnieśli, iż sporny obiekt jest dla nich niezbędny w celu przechowywania siana dla zwierząt oraz składowania sprzętu rolniczego. Zaznaczyli, że aby wykonać budynek gospodarczy, musieli się zadłużyć, a nadto ich dom jest w złym stanie technicznym i wymaga natychmiastowego remontu. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia i wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), utrzymał skarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił zadość przepisom prawa budowlanego i k.p.a., a wydane postanowienie jest prawidłowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej, a także wskazał, że podniesione przez skarżących trudne warunki materialne nie mają wpływu na wysokość opłaty, ponieważ ustawa- Prawo budowlane nie przewiduje uwzględnienia takich okoliczności. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w terminie skardze A. K. i J. K. domagali się uchylenia powyższego postanowienia. Skarżący wskazali, że z uwagi na ich sytuację materialną nałożony obowiązek jest dla nich niewykonalny, powołali się także na sytuację rodziny. Podali, że pierwotnie zamierzali wykonać budynek o powierzchni 30 m2, ponieważ taki uznali za wystarczający. Jednakże powiększyli go za radą robotników, kiedy okazało się, że pozostaje nadwyżka zgromadzonych materiałów budowlanych. Byli przekonani, że nie wyrządzą tym nikomu żadnej krzywdy i nie spodziewali się, jakie mogą być konsekwencje. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia takich okoliczności, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Sąd, kontrolując zaskarżone postanowienie, utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz poprzedzające ich wydanie postępowanie administracyjne, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które dawałyby podstawę do wyeliminowania orzeczeń z obrotu prawnego. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły prawidłowe postępowanie wyjaśniające, w ograniczonym, niezbędnym zakresie ustalając stan faktyczny, co czyni zadość art. 7 k.p.a. Stan faktyczny oraz jego prawna ocena został omówiony w uzasadnieniach rozstrzygnięć, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji zapewniły również – w myśl art. 10 k.p.a.- możliwość czynnego udziału w postępowaniu jego stronom. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie zakończono postanowieniami, których treść odpowiada prawu. Obowiązek nałożenia opłaty legalizacyjnej spoczywa na organie nadzoru budowlanego z mocy art. 49 ust. 1 in fine ustawy- Prawo budowlane, przy czym jednoznacznie kategoryczne brzmienie tego przepisu ("organ (...) ustala wysokość opłaty legalizacyjnej") wyklucza wszelką dowolność- nałożenie takiej opłaty jest jego obowiązkiem. Stosownie do art. 49 ust. 2, do opłaty stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 2, z tym że stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość stawki opłaty została przyjęta w wysokości 300 zł według brzmienia 59f ust. 2 ustawy- Prawo budowlane sprzed wejścia w życie zmian, wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane, ze względu na intertemporalny przepis art. 2 ust. 4 ustawy nowelizującej, nakazujący stosować do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie (31 maja 2004 roku) do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie natomiast z art. 59f ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, kwotę należnej opłaty należy ustalić w kwocie stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Dla spornego obiektu zarówno współczynniki kategorii, jak i wielkości obiektu wynoszą 1, ponieważ stosownie do załącznika do ustawy- Prawo budowlane, należy on do kategorii II. W świetle powyższego poczynione przez organy nadzoru budowlanego obliczenia są zgodne z przytoczonymi przepisami. Sąd nie miał jednocześnie możliwości uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów, odnoszących się do materialnych i rodzinnych warunków skarżących, a także możliwości uiszczenia nałożonej opłaty. Zgodnie z przywołanym już wyżej art. 3 p.p.s.a., sąd administracyjny posiada kompetencję do sprawowania kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, jednakże zakres tej kontroli nie może wykraczać poza weryfikacje, czy podjęte przez tę administrację działania są zgodne z przepisami prawa. Sąd nie ma zatem możliwości orzekania na podstawie przekonania – stron czy też własnego- o słuszności kontrolowanych aktów administracyjnych, jeżeli nie naruszają one przepisów prawa administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że żaden z przepisów ustawy- Prawo budowlane nie daje podstaw dla różnicowania wysokości opłaty legalizacyjnej w zależności od sytuacji materialnej czy rodzinnej inwestora ani też nie zawiera przepisów o charakterze ogólnym, pozwalających orzekać na zasadzie słuszności czy też zasad współżycia społecznego. Co więcej, przytoczone przepisy art. 49 ust. 1 oraz art. 59f ustawy mają charakter jednoznaczny- nałożenie opłaty w ściśle określonej wysokości było nie tylko kompetencją, ale przede wszystkim obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, zaś odstąpienie od takiego działania czy też wymierzenie opłaty w innej niż wynikająca z przepisów wysokości stanowiłoby naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.