II SA/Kr 990/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Andrzej Niecikowski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi J.K. i Z.K. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2009 r. nr [....] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji skargę oddala Decyzją z dnia 16.02.2000 r., (znak:.....) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. , działając na podstawie art. 162 kpa po rozpatrzeniu wniosku J.K. i Z.K. w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia 28.05.1986 r. (znak:.......) nakazującej: 1. rozbiórkę drewnianego budynku pełniącego funkcję inwentarską położonego na nieruchomości przy ul. [....] , 2. wykonanie szczelnej płyty nad dołem kloacznym z otworem do wybierania nieczystości, * odmówił wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia tej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że art. 162 § 1 pkt 1 kpa ma zastosowanie tylko wówczas gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z powodu zniknięcia przedmiotu postępowania, rezygnacji z uprawnień strony, zmiany w stanie prawnym. Podczas oględzin w dniu [....] .2000 r. stwierdzono, że: przedmiotowy obiekt nie został rozebrany, strona wnosząca sprawę nie wyraziła zgody na pozostawienie obiektu j.w. nawet o funkcji budynku gospodarczego, nie nastąpiła też żadna zmiana prawna w tym zakresie. Zatem biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia decyzja nakazująca rozbiórkę nie stała się bezprzedmiotowa, ani też wygaszenie decyzji nakazującej rozbiórkę nie leży w interesie obu stron (bowiem w sprawie brały udział strony o różnych sprzecznych interesach). Z akt sprawy wynika, że decyzja Urzędu Miejskiego z dnia 28.05.1986 r. została ostatecznie osądzona wyrokiem Sądu Naczelnego z dnia 11.06.1997 r. sygn. akt.SA/Kr/147/97. Konieczność wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego jest bezdyskusyjna. Odwołanie J.K. i Z.K. nie zostało uwzględnione i [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia 30.01. 2009 r. (znak: ....) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując w uzasadnieniu stanowisko organu l instancji. Skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia złożyli J.K. i Z.K.. Postanowieniem z dnia 24.07.2009 r, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji: 1. Naruszenie art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania na jakich faktach oparł się organ wydając decyzję, w szczególności poprzez brak stwierdzenia czy daje wiarę lub kwestionuje zamieszczoną w aktach postępowania odwoławczego opinię inspektora ds. Budownictwa Urzędu Miasta w N. z dnia 1 marca 1989 r., stwierdzającą że budynek nie spełnia kryteriów wymaganych przez art. 47 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., co wskazuje na brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego. 2. Naruszenie art. 162 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zbyt wąską interpretację znamienia bezprzedmiotowości decyzji, kwestionującą możliwość zaistnienia tzw. bezprzedmiotowości przedmiotowej decyzji określającej nakaz rozbiórki budynku w sytuacji, gdy budynek, którego dotyczy decyzja, wciąż istnieje - wniesiono o: a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, b. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, wynikającej z Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu podniesiono, że : - lakoniczne uzasadnienie w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania strona powoduje, że Skarżący nie są w stanie ocenić, jaki stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został ustalony przez organ administracji. Organ administracji błędnie ocenił, że bez znaczenia jest okoliczność, czy budynek po dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę znalazł się w stanie technicznym, który nie odpowiada przesłankom orzeczenia nakazu rozbiórki opisanym w art. 47 d. prawa budowlanego. Brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do ustalonych faktów w tym zakresie, wskazuje na brak rozpatrzenia w całości zebranego materiału dowodowego. Organ administracji w szczególności nie wskazał, czy daje wiarę lub kwestionuje zamieszczoną w aktach postępowania odwoławczego opinię Inspektora ds: Budownictwa Urzędu Miasta w N. z dnia [....] 1989 r., stwierdzającą że budynek nie spełnia kryteriów wymaganych przez art. 47 d prawa budowlanego. Zdaniem Skarżących takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. - bezprzedmiotowość decyzji zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego rozstrzygnięcie dotyczyło. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest rzecz, której decyzja dotyczy, lecz prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego. Zatem niewłaściwe jest rozumowanie organu administracji odmawiające uznania decyzji za bezprzedmiotową z togo tylko względu, że wciąż istnieje budynek, którego dotyczy decyzja administracyjna. Budynek nie jest bowiem przedmiotem decyzji administracyjnej, więc jego istnienie nie determinuje w żaden sposób kwestii przedmiotowości decyzji. Prawnie istotne jest, czy zaistniały okoliczności powodujące, że bezprzedmiotowe stały się prawa i obowiązki skonkretyzowane decyzją administracyjną. - w toku postępowania z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Miejskiego w N. z dnia 28 maja 1986 r. [....] przeprowadzono oględziny budynku potwierdzone stosownym protokołem datowanym na dzień [....] .1989 r. Inspektor ds. Budownictwa Urzędu Miasta w N. stwierdził, że budynek, który wcześniej uznano za kwalifikujący się do rozbiórki, nie spełnia przesłanek wymaganych przez art. 47 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., w szczególności zaś nie istnieje groźba zawalenia się budynku. Ustalenia te były różne od ustaleń poczynionych w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Urzekł Miejskiego w N. z dnia 28.05.1986 r. [....], a żadne z tych ustaleń nie zostało następnie zakwestionowane przez sądy administracyjne w postępowaniu kontrolnym, należy uznać, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie musiał ulec zmianie. Skoro w dniu [....] . 1989 r. zostało wykazane, że budynek nie kwalifikuje się do rozbiórki na mocy art. 47 d. prawa budowlanego to znaczy, że przestał istnieć stan faktyczny, w którym prawo nakazuje organowi wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. W konsekwencji nierealne stało się osiągnięcie celu wydania decyzji administracyjnej, którym było usunięcie budynku zagrożonego zawaleniem. Powyższy protokół potwierdził, że brak jest budynku o takich cechach na nieruchomości należącej do Skarżących. W konsekwencji zostało udowodnione, że w dniu 1.03.1989 r. przestał istnieć stosunek prawny łączący organ administracji ze Skarżącymi, ponieważ przestał istnieć stan faktyczny stanowiący podstawę stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji organ powinien przyjąć, że z dniem 1.03.1989 r. decyzja stała się bezprzedmiotowa. - nie budzi wątpliwości, że wygaśnięcie decyzji leży w interesie Skarżących. Decyzja o nakazie rozbiórki budynku jest bowiem ingerencją władzy publicznej w jedną z podstawowych wartości, na której oparty jest porządek prawny Rzeczpospolitej Polskiej, a mianowicie w prawo własności. - decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter aktu deklaratoryjnego, ponieważ wywołuje skutki ex tunc, czyli od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Należy przyjąć, że decyzja wygasła z dniem 1.03.1989 r, ponieważ zostało udowodnione, że w tej dacie stan faktyczny będący podstawą skonkretyzowania stosunku prawnego pomiędzy Skarżącymi a organem administracji wydającym decyzję o rozbiórce nie istniał. Zdaniem Skarżących nie jest ważny stan faktyczny w dniu wydawania przez organ decyzji o wygaśnięciu decyzji administracyjnej. Ze względu na powyżej opisaną moc wsteczną decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, wystarczające jest, że zaistniał stan faktyczny, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Ewentualne późniejsze zmiany w stanie faktycznym mogą być natomiast przedmiotem decyzji podjętej w nowej sprawie administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo. Skarżący po raz kolejny chcą wyeliminować z obrotu prawnego decyzję nakazującą rozbiórkę. Po nieudanych próbach opartych o przepisy o wznowienie postępowania administracyjnego, czy w trybie art. 154 kpa, w sprawie niniejszej domagają się do wygaszenia obowiązywania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 kpa. Niesporne jest, że do chwili obecnej nie została wykonana decyzja nakazująca rozbiórkę. Zdaniem skarżących bezprzedmiotowość decyzji zachodzi wobec tego, że w toku postępowania z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Miejskiego w N. z dnia 28 maja 1986 r., (znak:.....) przeprowadzono oględziny budynku potwierdzone stosownym protokołem datowanym na dzień [....] 1989 r., w którym Inspektor ds. Budownictwa Urzędu Miasta w N. stwierdził, że budynek, który wcześniej uznano za kwalifikujący się do rozbiórki, nie spełnia przesłanek wymaganych przez art. 47 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r., w szczególności zaś nie istnieje groźba zawalenia się budynku. A skoro ustalenia te były różne od ustaleń poczynionych w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28.05.1986 r., a żadne z tych ustaleń nie zostało następnie zakwestionowane przez sądy administracyjne w postępowaniu kontrolnym, należy uznać, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie musiał ulec zmianie. Tak więc skoro w dniu [....] . 1989 r., zostało wykazane, że budynek nie kwalifikuje się do rozbiórki na mocy art. 47 d. prawa budowlanego to znaczy, że przestał istnieć stan faktyczny, w którym prawo nakazuje organowi wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Tym samym nierealne stało się osiągnięcie celu wydania decyzji administracyjnej, którym było usunięcie budynku zagrożonego zawaleniem. Wspomniany wyżej protokół z dnia [....] .1989 r., potwierdził, że brak jest budynku o takich cechach na nieruchomości należącej do skarżących co musi prowadzić do wniosku, że zostało udowodnione, iż w dniu 1.03.1989 r., przestał istnieć stosunek prawny łączący organ administracji ze skarżącymi, ponieważ przestał istnieć stan faktyczny stanowiący podstawę stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji organ powinien przyjąć, że z dniem 1.03.1989 r., decyzja stała się bezprzedmiotowa. Powyższe rozumowanie uznać należy za nietrafne. Gdyby podzielić wywody skargi, to konsekwencją takiego stanowiska byłoby uznanie, że wykonanie jakichkolwiek robót w obiekcie objętym nakazem rozbiórki, prowadzącym do zmiany jego struktury a nawet prowadzącym do poprawy jego stanu faktycznego musiałby prowadzić do wniosku, że decyzja nakazująca rozbiórkę staje się bezprzedmiotowa. Twierdzenie skargi, że przestał istnieć stan faktyczny stanowiący podstawę stosunku materialnoprawnego jest oczywiście błędne bowiem jak to podniesiono w literaturze, "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek' (B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 1998, C.H.Beck s. 847). W sprawie nie zachodzi, żaden powód do przyjęcia ustania stosunku materialnoprawnego o czym wspomina skarga bowiem istnieje podmiot i przedmiot objęty tym stosunkiem. Na marginesie można tylko podnieść, że skarżący zbyt dużą wagę przywiązują do treści protokołu z dnia [....].1989 r. W protokole tym stan techniczny budynku oceniono jako dostateczny i jako nie grąźący zawaleniem. Nie można więc przyjąć, że przedmiot decyzji nakazującej rozbiórkę przestał istnieć i w związku z tym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Wobec tego co powiedziano wyżej bezprzedmiotowy jest zarzut procesowy polegający na "lakoniczności uzasadniania" czy nie wskazanie czy organ daje wiarę lub kwestionuje treść notatki z dnia [....] .1989 r. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.ps.a należało orzec jak w sentencji.